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2017-01-16 来源 :公益时报 作者 : 皮磊
提起困境儿童和留守儿童，很多人可能首先会想到我国中西部一些贫困地区，似乎这两个词与北京、上海、广州等大城市并无关联。而事实上，由于多种原因，这些大城市也存在一定规模的困难群体，且数量不容忽视。日前，北京市政府发布了《北京市人民政府关于加强困境儿童和留守儿童保障工作的实施意见》，将从多维度维护、拓展困境儿童和留守儿童的合法权益。
北京市在2011年建立了全面的孤儿保障制度，并将部分事实无人抚养儿童纳入保障范围，体现了一定的普惠发展。2014年以来，北京市开展了适度普惠型儿童福利制度建设和未成年人保护地区试点，为困境儿童和留守儿童保障制度发展提供了实践基础和建设经验。2016年，北京市民政局联合相关委办局出台了《关于建立北京市困境儿童分类保障制度的意见》，提出完善困境儿童生活保障等多项政策举措，在孤儿保障制度基础上，初步建立了困境儿童分类保障制度。该意见的出台为北京市在“十三五”时期适度普惠型儿童福利制度的建设奠定了基础。
成因复杂，问题突出
据介绍，目前北京市困境儿童类别多样，成因复杂且问题突出，主要表现在如下几个方面：第一，生活困难。北京市城乡低保、低收入家庭儿童占比高，其主要通过低保救助、临时救助方式保障基本生活，保障标准低，难以满足儿童健康成长和发展所需;第二，安全隐患大。事实无人抚养儿童不仅生活艰难，而且大部分缺乏有效家庭监护，基本人身安全面临问题，流浪儿童、留守儿童和受虐待、受侵害儿童成长面临诸多不确定因素;第三，家庭负担重。大病儿童往往导致家庭因病致贫或因病返贫，慢性大病儿童和重度残疾儿童使得家庭长期背负巨大的生活照料、康复护理等现实和精神的双重压力;第四，发展陷入困境。儿童困境普遍面临着缺乏发展和参与机会，而留守儿童普遍缺乏心理慰藉和情感支持、社会融入度低，影响到健全人格的塑造。
为此，北京市政府此次出台的《意见》将困境儿童具体划分为四类：一是因家庭贫困导致生活、就医、就学等困难的儿童，主要包括城乡低保和低收入家庭儿童;二是家庭监护缺失或监护不当甚至遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害的儿童，主要包括孤儿弃婴、事实无人抚养儿童、流浪儿童等;三是因罹患重病或身体残疾导致康复、照料、护理和社会融入等困难的儿童，主要包括残疾儿童、重病儿童、受艾滋病影响儿童等;四是其他特殊原因导致陷入临时困境的儿童，主要包括打拐解救儿童、临时失去家庭依靠的儿童等。
同时，结合北京市的特点和《儿童权利公约》确立的“儿童指18周岁以下的任何人，除非对其适用之法律规定成年年龄低于18周岁”的国际通用概念，将《意见》有关儿童年龄(除特指外)统一为“不满十八周岁”，弱化了国务院13号文有关留守儿童“农村”的地域限定和“不满十六周岁”的年龄限定，做了适当拓展。
多维度入手，确保儿童权益
根据《民法通则》和《未成年人保护法》等法律法规有关儿童监护的规定，结合实际，该《意见》首先强调了留守儿童家庭和父母的监护主体责任。其次，对父母无力监护、不能和不履行监护职责且无其他监护人的困境儿童，要求公安部门和民政部门及所属救助、福利机构依法履行各自职责，并突出了基层街乡政府和居(村)民委员会对家庭监护的监督、督促和社区培训、法治宣传作用。同时，意见中也强调了政府和职能部门通过政策创制、培训指导和技术支持，来加强对儿童家庭监护的引导。
另外，《意见》提出建立健全困境儿童和留守儿童的救助保护机制，一方面将救助保护机制适用对象扩展为困境儿童和留守儿童，另一方面强调通过发挥村(居)委会、儿童福利督导员和社工服务机构等基层单位和力量基础作用，强化源头预防，在“强制报告-应急处置-评估帮扶-监护干预”工作链条内，主动向家庭延伸开展预防服务。
按照儿童福利层次的定位，《意见》提出完善困境儿童生活保障和给予困境儿童临时性生活保障，并建立困境儿童生活状况跟踪评估，加强困境儿童生活保障制度精细化管理。同时，着眼于儿童成长风险的共同规避和防范，北京市提出了发展整合全市统一的、涵盖各年龄段儿童的重大疾病和意外伤害保险和保费分类补贴制度。在教育保障领域，北京市提出对学前教育阶段和基础教育阶段困境儿童分类教育资助的举措。
此外，《意见》还提出健全困境儿童和留守儿童保障工作体系，构建市、区、街(乡)、社区(村)四级儿童福利与保护工作网络，市、区两级设立儿童福利服务指导中心，街乡设立儿童工作站，基层社区可因地制宜设立儿童之家，这样的建设要求对于适度普惠型儿童福利制度和儿童救助保护机制的实施具有基础支撑作用，同时要加强部门协同，发挥好工青妇残等群团组织的积极作用。
注重落实，亮点突出
该《意见》是北京市“十三五”时期，面向困境儿童和留守儿童群体做出的综合性制度安排，有利于促进全社会树立现代儿童发展理念，引导社会各界关注、关爱困境儿童和留守儿童，促进有关儿童各项制度的建设和落实，加强困境儿童和留守儿童监护与保障，逐步有效解决困境儿童和留守儿童问题。
据了解，北京市政府此次出台的意见有如下几个亮点。第一，注重制度创新，比如在儿童监护方面，提出探索建立困境儿童监护津贴制度;在完善困境儿童福利保障制度方面，提出建立困境儿童生活状况跟踪评估制度，对监护干预状态儿童建立临时性生活保障制度，整合建立全市学生儿童重大疾病和意外伤害保险制度;在鼓励支持社会参与方面，提出探索开展民办服务机构分类管理试点，允许民办服务机构依法依规开展困境儿童集中托养、康复训练等专业服务。
第二，强调任务落实。《意见》为推动各项要求落到实处，主要从五个方面入手，一是制度设计注重衔接，二是任务分工明确、路径清晰，三是加强设施和人力配套建设，四是强化落实督查，五是注重对信息化技术手段的运用，提高政策执行的服务效率和便民化程度。
第三，重心放基层。比如，在困境儿童和留守儿童监护方面，一方面强调了家庭和父母的监护主体职责，另一方面也强调了遍布各地的儿童救助保护机构、儿童福利机构对儿童临时监护、照料抚养的兜底职责，以及基层街(乡)政府、居(村)民委员会的职责履行和作用发挥。
