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2014-12-23 来源 :公益时报 作者 : 高文兴
公益诉讼发端于古罗马时期的罗马法，该法第一次将诉讼区分为私益诉讼与公益诉讼。当时，公益诉讼指的是为保护社会公共利益而提起的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民皆可提起。古罗马的政权机构很不健全，仅仅依靠官吏的力量来保护公共利益是远远不够的，故授权一般市民代表社会集体来直接起诉，以弥补其不足。
在古罗马，公益诉讼具有如下特征：其一，公益诉讼的原告可以是不特定的人，既可以是有利害关系的人，也可以是无利害关系的人;其二，原告起诉的目的是为维护社会公共利益、维护法律的尊严及社会公正，正不是为自身的利益;其三，原告可以起诉的违法行为范围较宽泛，既包括民事侵权行为，也包括其他违法犯罪行为;其四，原告在胜诉后可以得到奖励，而不是赔偿。
在当今世界，公益诉讼在法制健全的国家几乎皆可见其踪影，虽然在各国称谓迥异，具体操作方法亦各不相同，但其所体现出来的内在精神和基本形式却是穿越两千年而不易。
在国际上，专家学者和观察家们一致认为，现代意义上的公益诉讼发端于美国20世纪50至60年代的民权运动，旨在挑战针对黑人的种族隔离和种族歧视政策。20世纪70年代之后，公益诉讼逐渐成为了一种全球景象，它也从最初的取消种族隔离诉讼扩展到为保护所有社会弱势群体、边缘化群体——环境、消费者、女性、有色人种、未成年人及类似的诸多利益——而施行的一类特殊诉讼机制。在世界范围内，无论公益诉讼在不同国家中呈现出怎样不同的样貌和形态，其根本立足点都限定在保护社会弱势群体的利益。
先驱：英美法系
美国是现代公益诉讼制度比较健全的国家，也是现代公益诉讼制度较早建立的国家。其开端于1863年颁布的《反欺骗政府法》，标志着个人原告有权启动公诉，而且在胜诉之后，可以分得一部分罚金。在这以后，美国国会又先后通过了《谢尔曼法》和《克莱顿法》，就经济秩序开辟了公益诉讼的渠道。此外，美国的环境法中关于公益诉讼已经形成了一套完备的制度，公民提起诉讼有法可依。1960年以后美国颁布了许多环境保护法，在这些法律中，大多都规定了“公民诉讼”条款，授权个人对污染企业和负责环境保护的行政机构的环境违法和行政不作为等提起诉讼。例如，依据美国《清洁水法》的规定，公民诉讼的被告大致分为两类：一为任何人，包括违反法定排污标准或限制的个人、公司、联邦或州政府及其企业和美国政府;二为不能根据法律完成自己职责的环境保护局局长。美国的公益诉讼强调公民在法律实施中的重要作用，强调并保障个人在公益诉讼中的执法权，这不仅仅是为了救济受害者，更在于体现法实现过程中的民主精神，这与其宪政民主精神是一致的，也与古罗马公益诉讼理论是一致的。
英国的公益诉讼通常以“检举人诉讼”的形式发起。在这种制度下，公民个人可以提起目的为公众利益的诉讼。迄今为止提起的“检举人诉讼”中，有许多种类多样，形形色色的案件，如提出审查地方行政的合法性、要求减少公害以及议会对领取养老金的人免收车费、禁止电视公司放映被认为是有违社会大众情感的节目等。除“检举人诉讼”之外，英国的公益诉讼还有多种形式：如英国的《污染控制法》规定：“对于公害，任何人都可以提起诉讼。”某些组织经检察长同意可以提起环境公共卫生群体诉讼。此外，英国法也赋予某些机构如英国的平等委员会及某些特别公职人员如公平交易局局长以特别诉权，以维护社会公共利益。
大陆法系代表：德国
德国是典型的大陆法系国家。在德国，团体诉讼是处理多数人利益受侵犯时的一种特别的救济方式。其特点在于形式上是由单一的法人，而不是多数当事者来充当原告，但它是解决群体性纠纷的一种方式。其实质是将具有共同利益的众多法律主体提起诉讼的权利“信托”给具有公益性质的社会团体，由该社会团体提起符合其章程、设立目的的诉讼。判决是针对该团体及其被告做出的，有利判决的效力间接地惠及团体的成员，产生“事实上的既判力”。这种形式的目的仍然是为了维护社会公共利益，解决群体性纠纷，因此，团体诉讼显然是典型的公益诉讼形式，法国、意大利也有类似的关于团体诉讼的规定。
亚洲代表：日本
日本是英美法系和大陆法系的交融点，在日本，公益诉讼被称为“民众诉讼”。它是指国民请求纠正国家或者公共团体不符合法律规定的行为，并以选举人的资格或自己在法律上的利益无关的其他资格提起的诉讼。这种民众诉讼有两个显著特征：其一，其诉之目的在于纠正国家或地方公共团体机关的不符合法律规定的行为，也就是说，民众诉讼的目的不是为了保护个人利益，而是为了保护客观上的法律秩序，监督行政法规的正确运用，使公民处于公共行政监督者的地位;其二，民众诉讼的起诉者是基于选举人的资格或其他与自己法律上的利益无关的资格提起诉讼。在日本，民众诉讼的原告往往比较多，可以是纳税人，也可以是利益受到普遍影响的选举人或者其他公众之一。日本现行法上所承认的民众诉讼，主要是与公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼、基于《宪法》第95条的居民投票的诉讼、有关最高法院法官的国民审查的诉讼等，其中最常见的是前三种诉讼。
应该说，虽然现代西方国家，尤其是美国，公益诉讼制度已相当完善和成熟，然而包括我国在内的很多国家目前仍在初期摸索中。随着司法制度的完善，公益诉讼制度势必会被越来越多的国家接受。
■ 本报记者 高文兴
