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2013-10-28 来源 :公益时报 作者 : 张明敏
苏州市的众合社工在打工子弟英才学校开展心理、安全教育
2013年6月27日，这一天对于江苏扬州市民吴雪芹来说，是值得高兴的一天，就在这一天她所在的扬州市心语驿站婚姻心理指导中心终于拿到了梦寐以求的民办非企业注册登记证书，成为拥有五个全职、数十名兼职员工的合法社会组织。
像吴雪芹一样，今年3月份“两会”之后，国务院提出四类社会组织可以直接登记注册，许多社会组织得以在无主管部门的前提下成功登记注册。
“我当时的感受，这就像是经历过数次磨难，取到了真经一样。”提起寻找主管机构就头疼的吴雪芹现在如释重负地说。
其实，江苏省社会组织直接登记早已开始在部分地市实施，苏州市在2011年时就开始尝试社会组织直接登记试点，比国务院新政出台整整早了2年。到今年终于落实到全省范围。
《公益时报》记者日前走访了苏州、太仓、扬州、南京等地，了解了江苏省在新政出台给社会组织注册登记方面带来的变化，力图呈现江苏省社会组织的发展现状。据记者了解，截至2013年上半年，江苏全省共注册登记各类社会组织47730个，其中社会团体23701个，民办非企业单位23605个，基金会424个，登记备案基层社会组织74830个（其中备案62304个）。
1.从东奔西跑到出现转机
在今年3月份之前，吴雪芹还在为成立组织东奔西跑，“青年男、女在婚姻过程中出现问题，年轻女孩出去做小三破坏人家家庭，这些大多都因为缺乏正确的婚恋观，机构就是为了化解婚姻中双方矛盾，树立正确恋爱观，这是我们办这个组织的目的。”吴雪芹说。由于这个组织应该在扬州市民政登记，吴雪芹找到该市民政局，提出申请后被告之“根据需要由妇联作为申请机构主管机关，同意后方可在民政局登记”，吴雪芹找到当地妇联，当地妇联的一席话顿时让她很无奈。
“我们跟你都不熟悉，我们都不知道能不能做你机构的主管单位。”最后妇联开会研究后也没有同意做吴雪芹机构的主管单位。
但就在这段不顺利的经历之后，得益于国务院提出四类社会组织直接登记的政策，吴雪芹的注册之路突然迎来转机，前后仅用了三个多月的时间就成功拿到了“民办非企业的法人登记证书”，成为一家合法注册的民间非营利性机构。
“注册登记我们也没有要妇联的审核意见了，但还是会知会妇联，让妇联知道有这样一家社会组织要在民政部门注册成立了，其他申请材料按照登记管理条例要求的提供就可以了，章程、政审、验资和场地活动证明，就这些，在民政部门办理注册是不要钱的。”扬州市民政局社会组织管理处处长张绍华对《公益时报》记者表示。
2.从苏州太仓开始的改革历程
江苏境内省、市（区、县）各级民政部门进行社会组织直接登记开放试点早在今年国务院明确行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类四类社会组织直接登记前就已经开始尝试，有的地方甚至从2011年就开始了试点。
太仓市（县级市）隶属于苏州市，早在2011年该市就开始社会组织直接登记试点，太仓市义工联合会正是得益于这一年的直接登记试点而成功登记注册，成为具有独立法人的社会组织。
“这个组织成立已经有七八年时间了，就是一直找不到主管单位，根据民政建议找过妇联、团委，但人家一看我们组织有数百人分布在太仓的各个地方，都不愿意做你的主管单位，我们也理解妇联、团委的顾虑，但组织大了没有一个合法身份，开展工作起来很尴尬，出去摆个宣传牌子可能城管都要来收走。”太仓市义工联负责人说。
尴尬的局面很快被当地民政局注意到，按照当年出台的直接试点政策，太仓义工联的身份问题很快得到了解决。
“组织本身我们认为就是在做好事，经过七八年的发展，更多地带动了太仓慈善氛围。组织存在时间长势必人数就会多，这样一来不进行有效登记监管倒还有可能出问题，我们考虑到组织本身开展业务和民政业务关系密切，我们就给他直接登记了，目前来看效果还不错。”太仓市民政局社会组织管理科、太仓市社会组织服务中心主任顾群丰说。
2012年，苏州民政局正式发文明确社会服务类、社会福利类、公益慈善类和社区社会组织四类社会组织可以实行直接登记。
“当时出台这个文件有一个最大的前置条件，就是跟民政业务有关系的，业务主管隶属关系不明的这4类社会组织实行直接登记，我们叫作‘一体化管理’，直接登记很显然就是不要业务主管单位，否定了双重管理，只不过是说我们民政局既当了业务主管单位又当了登记管理机关。”苏州民政局主任科员陈剑平说。
就在这一年，扬州市和南京市也出台了社会组织直接登记的试点政策。南京市当时将登记范围放在了3个区（县）。玄武区正是这次试点直接登记中的一个区，“从2012年7月南京市区、县直接登记试点开始，截至目前南京市玄武区社会组织注册数就已经超百。”南京市玄武区民政科科长秦义说。
2013年7月南京市本级和扬州市也开展了直接登记工作。
“我们目前已经直接登记了2家协会，一家为‘居家养老协会’，这跟民政业务联系紧密，已经办理登记完结；另一家‘小微建材行业协会’已经批准筹备，正在考察办理中。对于基层社会组织，我们鼓励他们先去区、县直接登记，让组织多接接地气，以便更好地认识到自身价值来服务群众。”南京市民政局民间组织管理局副局长张宁说。
３.降低门槛与备案并行
在开放了直接登记试点后，面对大量社会组织的注册需求，江苏省各个市、区（县）民政部门又相继推出了降低门槛登记和备案登记两种管理方式来引导社会组织有序注册。
“降低门槛登记主要还是为了促进社会组织发展，更好地将政府该放的手放掉，社会自己能够解决的问题交给社会。主要是降低注册的标准，不是说没有标准，如果连最低注册标准都达不到的社会组织，我们可以给他登记备案，让我们知道所管辖区内有多少社会组织。”扬州市民政局民间组织管理处处长张绍华说。
按照江苏各地降低门槛登记和备案登记政策，江苏境内各个市、区（县）民政部门均制定出了自己的注册登记门槛标准，对于“社区社会组织”达到注册标准的无需主管机关直接登记，并发放法人证书，达不到注册标准的降低门槛登记和备案并举，对于是否发放法人证书江苏境内各地有所不同，江苏太仓和南京市玄武区降低注册门槛，资金标准分别为最低2000元和1000元，协会人数降为20人，均可以发放社团法人证书，而扬州市就明确表示对于降低注册标准的社区社会组织填写降低门槛登记、备案证书，但不发放法人证书，其他非“社区社会组织”均按照现行三大登记《条例》执行。
其实，早在2005年江苏省南京市玄武区就开始尝试降低门槛登记，当时玄武区社会组织民办非企业单位注册资金标准是5000元，社区社会组织最低1000元，按照规定社团注册为3万元。
2006年在扬州，社团登记注册资金标准由原先法律规定的3万降低至5000元，要求固定办公场所也降低为可以多个社团共用一个场所，但如果注册资金低于5000元，就只能进行社会组织备案登记。
苏州市不满足登记注册条件可以先进行备案，只要该社区社会组织在苏州市民政局备案时间已满2年，并在2年内正常开展活动，申请资金达到2000元，人数满足20人以上，就可以予以注册。
“不管是降低门槛登记与备案登记的社会组织都会发放《社区社会组织登记备案证书》，但都没有独立法人资格，到时候不管是直接登记、降低门槛登记还是备案登记的社会组织都有一个营业证照，都得挂到自身营业场所内，上面会有登记类别和明细，一目了然，这样做的目的就是为了规范、促进社会组织发展，但社区备案登记应该算是江苏省社会组织发展的一个创新。”张绍华表示。
4.直接登记开放 监管需要跟上
“国务院对四类社会组织做出了直接登记的决定，那么四类组织如何判定、注册细则如何、取消主管机关后又如何监管，这些都是需要考虑的问题。”苏州市民政局民间组织管理局主任科员陈建平说。
陈建平担心的问题，江苏各级民政民间组织管理部门均有此种困惑，取消社会组织的行业主管机关，民政只登记，那这个社会组织今后的成长和发展中出现问题还要不要管理？
“我们现在的做法是收到社会组织申请登记后，我们会对该组织活动领域进行预判，然后由辖区民政去找该行业的主管机关征求意见，不一定要该主管机关同意，但我们会让该行业的主管机关知道现在有这样一个社会组织即将要在所辖区域民政局登记注册了，这对于该社会组织今后的管理很重要。”南京市民政局民间组织管理局副局长张宁说。
“社会组织直接登记只是民政一块业务，这块业务在市级就只配备了几个人马，在区、县一级更是少之又少，可能就只有一个人，人手根本就不够用，光每天咨询就要花费大量的时间。”扬州市民间组织管理处处长张绍华说，“对于监管，取消主管机关后个别社会组织在运作中出现不良问题，那行业主管机关还要不要管了，有些不属于民政的业务范畴内的社会组织民政无法监管，那行业主管机关还有没有义务和责任去监管，不监管要不要担责，这块法律都没有明细。”
在采访中，民政系统大多对放开登记表示欢迎，但对于目前的监管困局也很无奈。
“省厅在全省执行社会组织直接登记过程中也注意到了这些问题，目前面临的实际情况确实很多，下一步省厅将直接登记进行细化，进一步明确直接登记的范围，为社会组织发展服务外，也将民政系统内人员、资金等相关问题进行综合考虑，同时我们也呼吁国家层面应该尽快出台针对直接登记之后的监管细则，明确部门的法律主体地位，共同为政府职能转变给力。”江苏省民政厅民间组织管理局副局长朱钟斌这样对《公益时报》记者表示。
（本报记者 张明敏）
