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2016-03-24 来源 :公益时报 作者 : 张璇
3月16日，中国第一部公益慈善领域的基本法《慈善法》在第十二届全国人民代表大会上表决通过。此前因其广开言路、“开门立法”的态度被寄予厚望，因此引发了公益行业和公众舆论的密切关注。虽然整个法律的起草过程向社会开放，并广泛征求专家意见，但其中部分条款依然引起了广泛争议。
3月11日，广西代表团代表在审议慈善法草案时发言，管理成本问题成为人大代表关注的焦点之一。
其中第六十条关于公募基金会管理成本标准问题成为关注焦点之一。在慈善法的一审二审草案中，从未出现对公益慈善组织年度支出和管理费用比例的限制规定。但3月11日披露的三审草案中，出现了“年度管理成本不得超过当年总支出的15%”的规定，引起一片哗然。第二天，人大法律委员会又公布新修改的草案，将年度管理费用调整至“年总支出的10%”。
管理费用从无到有，从15%的限制进一步缩小到10%，公众舆论就此掀起一波激烈讨论。而在投票前一天，12位学者22家基金会联合发起建议，要求取消慈善法中关于年度管理费用比例的限定。
最终通过的慈善法明确规定：年度管理费用不得超过当年总支出的百分之十，特殊情况下，年度管理费用难以符合前述规定的，应当报告其登记的民政部门并向社会公开说明情况。
实际上，公益慈善组织行政管理费的争议由来已久。
10%行政管理费的由来
2011年1月12日中国扶贫基金会会长段应碧向曹德旺交付2亿元扶贫善款项目执行成果，该项目经双方协商，管理费不超过3%。
一般来说，公益机构行政管理成本可以分为工作人员福利支出与行政办公支出两大部分。前者基本为项目执行中员工薪水、福利、交通费用等。另外，办公室租赁、印刷材料、宽带等一些必要办公设备添置，这也是必须支出的。
据2004年实施的《基金会管理条例》规定：基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%。
早在2002年，中国青少年发展基金会为了解决机构做公益项目成本没有来源的问题，就借鉴国际经验，在中国首家推出了管理成本社会公约制度，即和捐赠人约定，并通过媒体公告：捐款中的10%将用于希望工程的管理和服务费用。
由于民间成立公募基金会几乎不可能，而成立非公募基金会又需要雄厚的资金实力，二级基金成为一种选择。为了拥有公募资格，一些慈善团体、慈善家或知名人士依托公募基金会成立了二级基金。当前，大型公募基金会如青基会、扶贫基金会等都有很多这样的二级基金挂靠。公募基金会的二级基金的成立门槛较低，一般只要200万就可以成立，也可以具备公募资格。
但是，二级基金作为挂靠机构，缺乏独立性。在资金使用、财务管理和重大活动等方面要受制于基金会，报批程序繁琐影响了机构的运转效率。
2014年2月25日，中华少年儿童慈善救助基金会决定终止旗下一支名为“星光专项基金”的协议，主要理由是该基金资金告罄。据当年9月6日《新京报》的报道，该基金救助了13名贫困疾病儿童，花费59万，另有8万余元用于宣传倡导，而有86万元被用于基金管理、行政以及人员费用。
在多只基金发起人邓飞看来，一个基金募集142万现金，86万作为行政经费，这个经费“有点高”。
作为二级机构，不是独立法人，不能独立接受社会捐款，不能以机构名义开具票据，没有独立公章，这些都给具体项目实施带来很多麻烦。挂靠机构要向一级单位缴纳一定比例的财务管理费，例如崔永元公益基金要按照使用支出额向红基会缴纳10%的管理成本费。
管理费用比例之争
然而，尽管有法律的规定和国际惯例作为依据，当很多捐赠者们知道基金会等公益机构需要从自己的善款中抽取“不菲”的管理费用时，仍然感到不解和“肉痛”。从2008年汶川地震后政府动用行政手段干预各基金会降低管理费用，到2009年末，网友质疑壹基金巨额行政支出，数年来关于基金会管理费的争议从未停止。
2009年10月初，李连杰壹基金通过官方网站，公布了“2009年第三季度李连杰壹基金财务管理报告”。报告显示，壹基金第三季度总收入为1359.59万元，总支出约为796.57万元;支出部分包括公益项目支出639.16万元和行政及其他运营支出(俗称管理费)157.41万元。
通过计算，壹基金的管理费用确实占到了季度总支出的19.76%。有网友看后指出，“壹基金的管理费比例过高”。而这恰恰是与《基金会管理条例》的规定相违背的。
对此，李连杰壹基金通过媒体表示：“壹基金费用支出账目公开透明，不存在乱花钱，希望社会监督。”
2010年3月，西南五省大旱，福建福耀玻璃集团董事长曹德旺决定捐2亿元赈灾。消息一出，中国扶贫基金会闻风而动，他们希望曹德旺能将这笔款项捐给基金会，再通过基金会发放到灾民手中。
按曹德旺要求，中国扶贫基金会必须在半年内将2亿元善款以每户2000元的标准发放到滇、桂、渝、黔、川五省区市的近10万农户手中，管理费不超过3%，差错率不得超过1%，否则按超出部分的30倍进行赔偿。因此，这个项目也被赋予了“史上最苛刻捐款”的称号。
如果按10%的行规，这笔善款的“提成”将高达2000万元。然而曹德旺不乐意，一开始他只答应支出1.5%的管理费，后经与扶贫基金会的讨价还价，管理费确定为3%。尽管有人回过头去看这个项目的财务报表数据，发现600万元支持2亿善款的有效发放非常勉强，项目执行过程中动用的大量包括扶贫系统在内的官方资源都没有计入成本，但这件事仍然成为了人们津津乐道的正面事迹。无可否认，管理费的提取比例已成为目前基金会筹款过程中的敏感点。
“零管理费”概念的提出
在这样的背景下，近两年，一种号称“零管理费”的基金会费用管理模式横空而出，将管理费问题进一步推到风口浪尖。
“零管理费”的概念始于2011年5月。史玉柱发了一条微博：“爱佑华夏慈善基金会的管理费是0，捐款100%用于贫困家庭先天性心脏病儿童。发生的管理费都由理事们分摊，理事们牛人多：王兵、马云、马化腾、沈国军、冯仑和我等等，眼睛里都揉不进沙子的，基金会运作很规范。爱佑华夏慈善基金会管理费为0毫无普遍性，但愿不会对其他慈善基金会造成冲击。”
所谓“零管理费”，并非指某个公益机构可以在运营中不花钱，而是指管理者不从定向捐赠中提取管理费用，基金会通过其他方式来解决经费问题。这意味着捐赠人的善款将100%被用于指定的公益项目。
史玉柱高调宣扬“零管理费”，使他自己和爱佑华夏迅速“火”了起来，也使基金会零管理费可行性的探讨成为一时热话。事实上在国内，零管理费的非公募基金会不止爱佑华夏一家，这些基金会解决管理费的方式也各有差异。
上海真爱梦想慈善基金会则是另一家以“零管理费”著称的慈善组织。真爱梦想由金融机构和上市公司的专业管理人员发起成立，投行出身的理事们为基金会设立了3个基金池：一个用以支付项目的前期投入，一个用以支付项目的运营费用，最后用于长期储备，包括注册资本金、非定向捐赠款项、专门捐作行政经费的款项。
不可一刀切
其实，不论是0、10%还是15%，对于机构来说都有一刀切的问题存在。
“草案规定，慈善基金年度管理成本不得超过当年总支出的15%，我觉得不太合理。”全国政协委员、奥克集团股份公司董事长朱建民说。他认为基金管理成本应分档。基金的管理费与两方面有关：一个是规模，基金总额越大，管理费比例越低;一个是风险，风险高则管理费高。慈善基金的规模一般都较大，且不像投资类基金有风险，但一般基金的管理费是0.5%-2%，远低于草案对慈善基金的规定。
关于行政管理费的争议，切不能把10%的数字作为统一的标杆。基金会有大有小，募捐的金额有多有少。因此，应按照基金会的大小来限定管理费的多少。朱建民也建议，根据中央、地方等慈善基金会的不同规模，分出管理费的不同档次。
北京大学法学院非营利组织法研究中心主任金锦萍也强调：“对于社会服务机构、公益性社会团体和操作型的基金会而言，他们并非简单将慈善资产支付给需要救助的群体，而是转化为社会服务提供给公众，这些机构会聘请大量专职人员，从财务报表上体现的是慈善资金大都以工资薪酬和福利的方式发放，如果对于行政成本的解释无法厘清，又受限于法定的行政成本比例，将直接导致这些机构无以为继。”
此外，她还表示：“对于小型的慈善组织而言，所开发的公益项目大多‘四两拨千斤’，尽管年度公益支出本身不高，社会效益依然显著。但是按照10%——即便提高到15%的比例限制，他们的工作人员的工资水平也普遍低下，甚至在各地的最低工资线以下。我们在调研中发现，不少慈善组织的工作人员的工资需要从其他渠道获得，例如企业基金会或者个人成立的基金会，继续由企业和创办者来来另行支付，或者由基金会的理事们来分摊。这既对于创办慈善组织的企业和个人不公平，而且也不利于慈善组织独立于创办者，更妄谈成为真正意义上的具有良好法人治理结构的慈善组织。”
最终通过的慈善法虽然规定年度管理费用不得超过当年总支出的百分之十，但同时也强调“特殊情况下，年度管理费用难以符合前述规定的，应当报告其登记的民政部门并向社会公开说明情况”。可以看做是一种豁免条款，从某种程度上来说，对公益慈善界的讨论给予了回应。
