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2016-03-17 来源 :公益时报 作者 : 李庆
3月9日下午3时，第十二届全国人民代表大会第四次会议在人民大会堂举行第二次全体会议，全国人大常委会副委员长李建国对《中华人民共和国慈善法(草案)》进行了说明。
2004年6月颁布的《基金会管理条例》中规定：基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%。这一规定近年来一直争议声不断，认为其不利于吸引或留住公益行业的高端人才，从而也限制了公益组织的发展。
在慈善法草案的两次审议中未有关于基金会行政管理费用的条款出现，然而在3月10日上午全国政协工商联界别21组有关慈善法草案的讨论会中，新增的一项规定让全场小组成员都炸锅了，究竟为何呢?
原来，慈善法草案三审中新增了一项规定，即慈善法草案的第60条规定：“慈善组织中具有公开募捐资格的基金会开展慈善活动的年度支出，不得低于前3年收入平均数额的70%，年度管理成本不得超过当年总支出的15%。”
阿拉善SEE合作发展中心总监张媛认为，“由10%调高到15%”，由“不得低于去年收入的70%”变成“不得低于前三年收入平均数额的70%”，虽然都呈现略放宽，但是在我看来，其实意义本质上不大，仍是不按照各公益组织的实际情况一刀切的“恶法”，将继续限制吸引或留住高端人才在公益行业，从而限制公益组织的发展。
据《中国青年报》报道，在慈善法草案讨论会的现场争议声也是异常高亢，全国政协委员、研祥集团董事局主席兼总裁陈志列表示：“15%的行政管理费用太高了!”全国政协委员、新华联集团董事局主席傅军也同样表示：“15%，我就从没见过这么高的成本比例。”
3月13日，十二届全国人大四次会议主席团第二次会议通过了《中华人民共和国慈善法(草案)》的修改稿。草案的上述规定修改为：慈善组织中具有公开募捐资格的基金会开展慈善活动的年度支出，不得低于上一年总收入的70%或者前三年收入平均数额的70%;年度管理费用不得超过当年总支出的10%，特殊情况下，年度管理费用难以符合前述规定的，应当报告其登记的民政部门并向社会公开说明情况。
从没有规定到15%再到10%，《公益时报》为您呈上专家学者的意见，让他们告诉你究竟该如何看待慈善法。
南都公益基金会理事长徐永光：15%的行政管理费用一点都不高
根据我国社会组织财务制度的基本依据——《非营利组织的会计制度》，在非营利组织的支出上，有募捐成本、项目成本、行政成本和其他费用四项成本，其中的募捐成本是民间非营利组织为筹集业务活动所需要的资金而发生的各项费用总额，包括利息支出、汇兑损失以及相关手续费等。项目成本是民间非营利组织为了实现其业务活动目标、开展其项目活动或者提供服务所发生的费用。行政成本是指人员的工资、房租水电这类的费用，其他费用是除以上费用项目之外发生的其他费用总额。会计制度规定此四项成本是分开计算的。
国际上，一些基金会的这四项成本加起来能达到50%，单就行政成本来说，一般在20%左右。比如：如果按照乐施会的规则，单募捐成本就可以占收入的16%都是可以的。我国民政部门在审计年检时，是把四项成本加起来都算作行政成本，因此四项累积不超过15%可能是全世界基金会中效率最高的。
以上说的是基金会，如果是服务型的慈善机构也进入了公募，把它们的行政成本规定在15%，那它们是没法存活的。服务型公益机构包括一些运作型基金会的行政成本在50%、80%都很正常。一个社工服务机构，它的人工成本是占主体，它的管理成本可以占到100%，如果对这些服务型的机构也规定15%的行政管理成本绝大部分的机构是没办法存活的。
国外法律对此不作太具体的规定，是相信市场调节和公众选择的力量。一个慈善组织行政成本高了，公众可能不给你捐款，管理费用低，公众信任度就会高。
某公益人士：在慈善法里面做出比例的规定有一定难度
一位不愿透露姓名的公益人士认为，这个要看对管理费的界定是什么，比如之前一直热议的10%行政管理成本过低的问题，后来出了一个“关于规范基金会行为的若干规定”，将为开展公益项目发生的直接运行费用界定为公益支出，里面把行政成本跟项目直接相关的人员成本都放入项目成本里面去了，从这个角度来看已经大大减轻了行政成本的压力。但是在实际中可能很多人并不了解这一点，还认为这个是原来所理解的行政成本。
所以，人大的慈善法到底怎么界定行政管理费是非常重要的，我看了中青报报道的关于委员认为15%管理费太高的说法，我原来在调研公益信托的过程中有了解，有的信托公司对基金会10%的行政成本都觉得高。因为对于金融机构来说，一般资产管理的基数比较大，比如一笔资产管理的业务是上亿的话，它的管理费一般是1%或2%，很少高达10%，而且计算的标准可能也不一样，所以对于商业机构的人来说可能难以理解。
但是慈善法是考虑到整个慈善组织整体的状况的，而对于一些资产规模很大的组织来说，15%的行政管理费用可能就过高了。
所以说本身在慈善法里面做出这样比例的规定就是有一定的难度的，这个是毫无疑问的，更何况基金会规模大小各异，运营模式各异，在一部法里面做一个这样的一刀切的规定确实是不大容易的。他表示，慈善法如果通过的话，关于15%的行政管理费的规定，年度管理成本的具体界定是什么，还有待立法的解释。
中国慈善联合会副秘书长刘佑平：15%的行政管理费用已经算高了
对不同的组织，15%的管理费，有人说高有人说低。从捐赠人来说，当然希望成本降到最低，比如曹德旺给扶贫基金会的捐赠，要求成本不超过3%。所有的捐赠人都是这样的。我们应该听取多方的声音。
慈善组织也分很多种，基金会是一类，还有很多社会服务组织(民非)，这些组织运行成本高达70%都有可能。它就是做公益服务的，以人力支出为主。所以不同的组织不一样。
基金会的话，我们国家基金会的情况也不太一样，国外的基金会主要工作就是筹资，去资助项目。对于一些大型公募基金会，15%的成本已经算高了。
另外，刘佑平指出，这也涉及慈善生态的问题：老百姓对慈善行业还不太了解，觉得你的运营成本高就不捐给你。包括捐赠人、发言的几位代表，对慈善行业实际上也不是特别了解，把一个行业简单化了。
这些声音来自不同方面：慈善组织、受益人、捐赠人、政府、专家。
刘佑平建议，关于慈善运营成本，很多国家在法律上没有特别明文规定，但在行业中会慢慢形成统一的认识。这次草案里运行成本的定义，第一是公募基金会15%，我认为，资助型基金会15%是高了。非公募基金会、其他公益组织运行成本由其他部门另行规定，是留了一个口的。还有一个，有捐赠协议的，看捐赠协议。
对于这次草案，有人批评得很厉害，甚至说是恶法，但我认为已经是很大的进步了，参照捐赠协议、约定，是一个很大的空间。
执行方面，也能够执行下去，以后修订也可以。但如果不定一个标准，让行业自己去生成标准，应该是最好。
“当基金会做回基金会的时候，15%已经算高了;当基金会不做基金会，自己做项目，这个标准就低了。”刘佑平说。
社会科学院社会政策研究中心副主任杨团：不能用统一的比例管理不同规模的基金会
杨团认为，慈善法里加上慈善组织成本不得超15%是很不合理的。20年前在去美国税务局访问时就曾问过行政管理成本定比例的问题，接待官员回答的是“不能定比例!美国联合之路，年筹款几十亿，百分之一就是个大数目。但还有很多小基金会，比如家族基金会，说成本60%，还说对于支出不对的，我们用别的办法管。但不能用一个统一比例管不同规模的非营利组织的成本。”
杨团表示，这次起草，她曾和多个人大官员讲过美国访问的这个案例，以及违法成本太低的问题，中国灵促会早就在2月初二审稿时就提过具体的分类分档修改的意见，为何合理的意见不采纳，让人大会场吵这种小儿科的错误?
