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2014-08-13 来源 :公益时报 作者 : 王会贤
编者按
8月3日的云南鲁甸地震已过去一周有余，参与紧急救援的队伍开始陆续撤离，救灾即将进入过渡安置阶段。
据云南昭通鲁甸6.5级地震抗震救灾指挥部消息，截至8日15时，地震造成昭通市鲁甸县、巧家县、昭阳区、永善县和曲靖市会泽县108.84万人受灾，617人死亡，112人失踪 ，3143人受伤，22.97万人紧急转移安置，2.58万户8.09万间房屋倒塌。截至8日14时，全国共有大额捐赠266笔，合计款物约7.58亿元，参与一线救援的社会组织近50家。
灾害频发，促使民间救援力量迅速成长，经过汶川、玉树、芦山屡次救灾的锻炼，民间救援队伍的数量和质量都有所提高，同时也存在专业性、协作性等差距。此前的4·20芦山地震后，为了更有效地救灾、协同合作，社会组织之间就形成了大大小小的联合体或救灾平台，并有意识形成统一对上的需求，拧成合力与政府沟通、寻求更好的合作。同时，芦山地震后四川政府专门成立社会组织服务中心，为参与救援的社会组织提供办公场地、信息集纳等后方支援，双方初探合作互动模式。
鲁甸地震后，已成立的各个救灾联合体、网络在鲁甸地震救援中行动更加快速有效，新的联合体也在形成。怎样更有效地联手协作，实现有序救灾，而非资源重复，成为民间组织和政府共同面临的问题。
公益时报记者 王会贤
政府：成立社会组织救援服务平台
8月7日，地震后的第五天，云南省民政厅成立“云南社会组织救援服务平台”，在各民间救援队伍看来，可能稍微有那么点晚，但还算及时。
平台成立之前，组织者还邀请了社会组织代表听取意见，为了更能发挥实质性作用，还派遣工作人员前往一线与救援组织进行沟通。
平台成立后，民政厅民间组织管理三处处长姜莉，与各救援联合体早前两天组成的“民间组织鲁甸抗震救灾协作平台”的首位轮值主席邢陌(云南协力公益支持中心执行主任)进行了沟通，对于民间平台和政府平台的合作关系，提出了“信息共享、资源共享”八字原则，在这个基础上，民间组织救援力量进入灾区如果遇到困难，不论是最实际的通行证，还是每天的信息共享，政府平台可以提供协助。
“我觉得没有问题。一开始，我们把政府平台加入到我们的微信群，可以收集民间组织的信息。民政厅也很迅速，姜莉处长直接跟救灾指挥部沟通，帮助解决了通行证的问题，陆续也有物资调拨过来。”邢陌告诉《公益时报》记者。
联合体：鲁甸抗震救灾民间协作大本营
地震后的第二天，鲁甸抗震救灾民间协作大本营(以下简称“大本营”)成立，地点设在鲁甸县特殊教育学校。
早在4·20芦山地震救灾的时候，已经出现的民间联合救灾这次更进一步，有大概六七个联合体或救灾平台网络。比如壹基金的救援联盟和联合救灾两个网络、扶贫基金会的人道主义救援网络，还有中国社会福利基金会和友成基金会的救援网络等，这种救灾网络的独立性更强，工作模式已经经过了一段时间的磨合，很快就进入状态。
邢陌介绍，其他的网络是之前已经成立，内部相对熟悉，有运行经验。新成立的大本营，核心的几个人，从汶川地震开始就有合作关系，也有很多其他网络没接收的组织加入，零零散散涵盖了全国各地来鲁甸救灾、没有自己的基地提供后勤保障的救援队伍和志愿者组织。
“其中有彼此不认识的，甚至是在汶川或雅安救灾中曾经有过矛盾的组织，救援队成员的个性又都很强，所以这个大本营可能是协调管理上最困难的。”邢陌说，“好在我们并不是管理他们，只是提供协调和服务。”
协作：“大、小山头”的联合
8月4日，卓明灾害信息服务中心的负责人郝南和邢陌商量，觉得各个联合体之间、与政府之间应该有对话和交流，这是实现有序救灾的前提。
邢陌打了个很形象的比方，原来民间救灾是小山头林立，可能有上百个，互不买账，这次只有六七个大山头，基本把有经验的救援组织都囊括在内了，小山头还有，但不像以前那么零散。大山头并不是不好的称呼，它有它的好处，运作效率高。我们要为这些山头搭建一个桥梁，让大家有对话，因为目前大山头之间的沟通还很少。更重要的是还要有跟政府的交流和对话，让在地救援组织的信息和需求传达到政府部门，这个之前也没有。
在与共青团云南省委、云南青基会负责人商量之后，在团省委的支持下，8月5日，民间组织鲁甸抗震救灾协作平台成立，这是一个虚拟网络，相当于各救灾联合体的联席会议。首次会议地点设在了大本营，邀请了包括壹基金救援联盟、扶贫人道网络、华夏救灾基金等参加。由于没有打印机，现场手写了一份联合倡议书，在这份倡议书的最后一条，明确“发起机构承诺不以本平台名义募集资源”。
为何要加上这一条?是吸取芦山救灾的经验教训。邢陌解释道：“这次来云南的救灾机构中，有2/3以上是参加过芦山地震救援的，雅安救援中也成立了类似的平台，这也是我们在学习的。但小伙伴们反映，雅安的平台存在着垄断资源的问题，资源被少数组织霸占，这也让大家很警惕，生怕这次会出现类似的事情。所以这次加上了这一条，避免再出现矛盾。”
对话：政府与民间的沟通
协作平台的第二次会议由共青团云南省委书记杨军协调，鲁甸地震相关的各级政府官员也来参加。参会的民间救援代表很激动，提了不少意见，讲在救灾中遇到的困难，包括交通管制，前期救援人员进入震区，后期支援因为管制不能跟进。这些问题经过反映后很快得到了解决。
第三次会议在9日召开，团省委领导和近四十家民间组织代表参加，经过了上次的提意见、发牢骚，解决了初步沟通问题，这次会议重点完全集中在灾民的需求上，并提到了能否组织灾民进行生产自救，当地大片的花椒林已经到了收获季节，可以贩卖换取资金，有的社工机构已经在计划建立社工服务站。
早在2011年10月，修订的《国家自然灾害救助应急预案》中就包含了组织指挥体系、应急准备、信息管理、预警响应、应急响应、灾后救助与恢复重建等多项内容。《预案》将国家自然灾害救助应急响应分为4个级别，并在不同级别下规定了各政府部门职责。
鲁甸地震发生最初，政府根据伤亡情况启动三级应急响应。随着地震灾情的发展，按照国务院领导指示，国家减灾委于4日将国家救灾应急响应等级提升至Ⅰ级，进一步支持鲁甸地震灾区做好救灾工作。
“在国家应急预案中是将民间救援包含在内的，但规则没有很好地实施。”邢陌说，“这次救灾的最初，政府和民间力量还是没有结合在一起。”物质救助上，民间救援组织所占的比例大概只能占百分之零点几，不到百分之一。投入的救援人员数量政府肯定也是主导，民间救援一个联盟最多也就几百人而已。但我们同时要看到，参与救灾的部队大多没有经过专业救灾训练，年轻的战士们是在用自己的生命来救援。民间救援队虽然这两年才发展起来，但在专业性上要好一点，是用技术拯救生命。
观点
国际应急管理协会IAEM亚洲区总裁白煜隆
救灾的金字塔民间基础尚未形成
《公益时报》：相比之前的灾害救援等，鲁甸民间救灾有哪些进步?
白煜隆：两个方面，一是数量上，这次看到有很多以前没听说过的队伍前来救灾;二是质量上个别队伍有进步。有一些从汶川地震就参与救援的组织，后来陆续参与了舟曲、芦山的救援，相对有一些经验。这批为数不多的人马，已经有了共识，救灾是要靠大脑，理性救灾，而不只是一腔热情，他们的行动显得专业。比如，在出发的时候，救援设备和后续跟进、装备更换等就已经考虑在内，但这样的队伍还非常少。大量的救援队伍是没有太多经验，他们有能力找赞助或者联系车辆等，但这些并不是救灾的关键因素，只是辅助作用。我们也看到有救援队进去没事做。
《公益时报》：诸多联合体和网络的出现对救灾有哪些帮助?
白煜隆：救灾本身就有“广泛协调”的原则，它必然是跨资源协作、不同的功能体互相协调的，这些平台的出现是好事。
民间组织从以前不知道，到现在少数组织了解了专业的救灾概念。但他们绝大多数是一种自发的状态，从过往的经验当中发掘了问题并尝试自行解决，创造出了一些联盟和平台，这是正确的方向。在这个基础上，如果能有专业的指导，帮助他们提高沟通、指挥的效率，这种民间自发的联合体也会相当不错。
现在有几个相对成熟的体系，比如壹基金和中国扶贫基金会的体系，华夏也有，但相对还不太成熟。这样一来，他们之间也需要平台来联合，这会促进他们走向成熟，这个过程中如果增加一些应急管理的基础会更好。
政府方面来讲，他们也看到了，民间的力量摆在那边不可忽视。我们也写了很多提案和建议跟政府讲怎么去沟通。这次云南省民政厅专门成立的平台，毫无疑问是有帮助的，最起码从信息沟通上来讲可以掌握民间力量有哪些投入，投入到了哪些方面，做了什么事情。但这方面目前还只是一个雏形，没有真正有实效。
民政厅的平台刚开始可能不太清楚成立的必要性，相对四川来说有些经验不足，细节方面差一点。信息采集初具规模，但还不够，甚至不如一个民间组织的信息采集量。但成立之后的行动还是可以的，学得比较快，利用社会组织的优势，发挥他们的作用。在灾后重建的过程中，工作量会更大，更能看出协调的能力。这个平台后续的发展值得期待。
《公益时报》：怎样看目前民间救援的位置?
白煜隆：民间救援不仅在中国，在世界各地都是非常重要的。发达国家的应急体系是整个社会动员抗灾，这个体系当中，最至关重要的是一个金字塔模型，金字塔底部最稳固的基础就是民间力量。虽然国情可能不同，但从救灾的角度来讲，是相通的。在中国，目前还看不到这样一个金字塔，因为我们的民间力量还是比较弱小的。尽管现在救援队的数量上值得数一数了，但放在中国的十几亿人口中不值一提。民间还需要大力发展，这个过程中需要提供更好的扶持，做到不管怎样的灾难，民间都能有自我保护的能力，有行动力。
案例
卓明：为民间救援队伍引路
平安星减防灾教育中心主任刘宝宗（右二）为多个平台提供减防灾相关专业知识的培训
9日，央视新闻频道播出了民间组织救灾情况，其中提到了益云灾害地图与卓明灾害信息服务中心，给默默无闻的草根们提了一口气。
在灾难紧急救援中，卓明的作用相当于江湖上的“百晓生”。这次的地震，鲁甸和巧家两地交通隔绝，大部分力量投入到鲁甸龙头山重灾区。卓明在8月3日19时50分发布的灾情简报中做出救援难点预判：灾区分布在两个县(鲁甸、巧家)，两县交通互相隔绝，救援时可能需要分区域进行。很多救援队了解情况后，直接去了巧家，节省了大量宝贵时间。
鲁甸地震发生以来，各网络平台都能看到卓明发布的最新灾情简报。地震刚刚发生，卓明即在专门的网络，收集和发布灾情信息、建议。卓明工作人员薛飞告诉《公益时报》记者，现在灾区的通讯恢复速度越来越快，给灾民在网上发布求助信息提供了便利。各个公开平台发布的信息都可以找到，以微博为例，我们会根据自己搜集到的村组名称、地震严重程度等，搜索、筛选信息，关注实时发布的消息，通过公开的联系方式联系当地灾民，核实灾情，包括村子人数、房屋倒塌情况、人员受伤情况、物资需求等，引导灾民尽可能提供具体数字，而不是笼统的信息。没有联系方式的就想方设法去联系。灾民提供的信息也不全是真实的，需要我们判断，和救援队现场的反馈。”
地震刚发生时，卓明根据灾区地理情况、人员分布情况、受灾程度，结合交通情况做出预判，指出潜在的盲点，为救援争取时间。通过历次救灾，卓明与多家救援组织建立了联系，成员越多，消息汇聚和传递就越及时有效，也为救灾提供了更有效率的帮助。
“云南省救援平台的建立，对信息的反馈帮助很大。之前我们的平台，做的更多的是向一线传递信息，但救援队在一线可能遇到种种困难或通讯不便，反馈不及时。”薛飞说，“民政部门与当地村组有更直接的联系，可以更准确细致地核实、反馈信息。这样的互补非常好。”
链接
灾后平台或联合体的社会组织概况
●壹基金救灾工作体系
共三个平台，工作分为救灾和平时，“救援联盟”成立于汶川地震一周年，目前成员队伍近300支，灾时8小时内救援队抵达灾区现场，搜救、转移伤员、排查险情、发放物资;平时普及公众安全和救生常识。“联合救灾”灾时负责灾后物资需求评估，救灾物资接收整理、调配发放;平时在15个灾害多发省区建立省级联合救灾网络及备灾仓库，开展减灾防灾教育。“企业联合救灾”平台灾时利用企业的物流体系就近调运物资;平时提供备灾物资仓储。
●华夏救灾基金
2014年1月，华夏公益应急服务中心与中华社会救助基金会共同发起华夏救灾基金，旨在为各民间救灾公益组织搭建全国性的救灾协作平台，有300余家民间救灾公益组织和媒体成员。
●中国扶贫基金会人道救援网络
人道救援网络启动于2014年4月7日，中国扶贫基金会与加多宝集团、英特尔公司联合发起，国际美慈组织、蓝天救援队等国内外29家公益组织共同组建。成立目的在于通过网络及时应对灾害，紧急响应、评估灾情、找准人群、实施援助，救助处于生命边缘的灾区民众，同时支持、促进民间组织灾害救援能力的提升以及减防灾工作。
●中国社会福利基金会
2013年10月，中国社会福利基金会成立直属的蓝豹救援队，并在西安、南昌设立蓝豹救援西北大队、蓝豹救援华东大队，同时设立了以专业技术保障为主的无线电通信保障分队和无人机搜救分队。
