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2014-05-14 来源 :公益时报 作者 : 张木兰
编者按
慈善法被大家调侃为“难产近十年”，终于在2014年迎来了一个重要的转折点——全国人大内务司法委员会已经为慈善法出台定出了时间表，计划在今年底之前制定出了一套成熟的方案来向社会公开。
5月8日下午，北师大中国公益研究院院长王振耀主持了“慈善法定位”研讨会，会上几位历经慈善法从草案到重拟草案的专家学者，畅谈了自己的观点。在此，《公益时报》加以梳理以飨读者。
5月8日，在北京师范大学中国公益研究院举办的“慈善法定位”研讨会上，院长王振耀透露，全国人民代表大会内务司法委员会为慈善法出台制订了时间表，年底将有成熟草案公布。王表示，如果立法过程顺利，慈善法有望明年通过。
这是关于慈善法出台的第N次预测。
2005年，民政部提出了慈善法立法建议，成立了专门的法律起草小组，正式启动了慈善法的起草工作。参与专家讨论环节的乐观者认为该法案当年即可出台。
2006年，民政部拿出草案，慈善法进入立法程序。2007年初，民政部发布《2006年中国民政事业发展统计公报》表示，慈善法草案已起草完毕。慈善法在2006年“两会”期间被列入了国务院2006年的立法工作和2007年全国人大常委会的审议安排。
在2007年正式公布的全国人大立法和监督计划中，慈善法并不在其列。这意味着十届全国人大将无法完成慈善立法的任务，慈善法将推至下一届全国人大来制定。
在我国现有的立法程序中，慈善法的出台首先需要民政部受国务院委托起草草案，然后报送国务院法制办修改审定，再提交国务院常务会议，通过后再报送全国人大，也就是立法机关。
2008年，慈善法被列入十一届全国人大常委会立法规划和国务院2008年立法工作计划。在《全国人大内务司法委员会关于第十一届全国人民代表大会第一次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》写到：在今年5·12汶川大地震后开展的抗震救灾和恢复重建活动中，慈善力量发挥了重要作用，社会各界也提出了不少完善慈善立法的建议。建议国务院在慈善立法过程中，注意妥善处理与现行公益事业捐赠法的关系，统筹研究慈善事业立法相关问题。
“统筹”的工作举步维艰。中国社会科学院社会政策研究中心副主任杨团坦言：慈善法出台一再推迟是各界对慈善问题的看法还存在很多分歧和争论。
2009年，在全国人大常委会立法工作计划中，“慈善事业法”被列为预备项目之一，按照安排，该法将视情况在2009年或者以后年度安排全国人大常委会审议。这一年，由民政部起草的慈善法草案递交国务院法制办，但其后几年时间均未提交全国人大。
慈善法再次被搁置。
直至2013年11月，慈善法被列入十二届全国人大常委会立法规划，并最终确定由全国人大内司委牵头起草。这并非意味着慈善法出台只差一步要走，而是意味着开始新一轮立法程序。
2014年2月24日，全国人大内务司法委员会召开慈善事业立法领导小组第一次全体会议，列出了立法时间表和路线图。
全国人大常委会委员、中华慈善总会副会长、中国人民大学教授郑功成曾介绍：根据初步计划，今年的主要工作任务是开展广泛调研，召开专题会议，在充分调研与听取各方意见的基础上，借鉴国外慈善事业发展的经验，争取在年底形成正式的法律草案稿。
郑说，2014年是法律草案起草年，但还不可能提交全国人大常委会审议。如果进展顺利，预计2015年上半年可以提交审议，即进入正式立法程序。此次明确由全国人大牵头承担法律草案起草任务，并有了初步的时间表与路线图，是我国慈善事业法制建设的一大进展。
王振耀强调：此次草案起草是在非常开放的状态下进行，有几个学者已经分别提出了一些建议稿送到了起草组，起草组也进行了各种各样的调研活动，在听取意见。王说，这一次的慈善立法，是国家治理体系现代化的重要表现，国家的立法进入了一个非常开放的时代。
而针对此次草案涉及到的内容，杨团表示，此次慈善法立法应该解决慈善资源谁来筹集、善款谁来分配、慈善组织谁来管理、慈善行为谁来规范等四个问题。
众说慈善法
北师大中国公益研究院院长
王振耀：需开设更为积极的立法途径
我觉得慈善立法是国家治理体系现代化的重要表现，我们说政治体制改革，但大家都说得太高了抓不着，但慈善立法就是我们现代慈善立法开始进入了一个非常现代、非常开放的方式，这样一个势头对推动中国慈善事业的发展将会带来好消息。在这样一个形势下，我们学者、专家如何呼应、如何推动，如何和政府的立法形成一种密切的配合，是我们要思考的。我们不是停留在外边，不能仅仅是批评，要和政府的立法能够形成一种积极的互动。
中国慈善立法成就巨大、挑战严重，也有现实的路径选择。2005年以来，中国慈善事业正在取得快速进步，财富的洪流需要开放慈善的大道，而立法滞后及由此造成的统一管理欠缺已经成为十分突出的矛盾。经过初略估算，我国每年少得捐赠至少1000亿元，少得的就业岗位至少500万，少得志愿服务至少2亿人。而中国慈善立法工作开展了八年而慈善法仍未出台，造成了中国现有慈善相关法律体系虽然内容丰富但结构不均衡的局面，因此，中国需要开创更为积极的慈善立法途径。
一点建议，是开放立法进程、加强社会参与;完善中央慈善管理体制，建立全国人大慈善工作委员会和国务院国家慈善委员会;支持慈善立法试点和地方立法创新等。慈善立法需要新的路线图。需要启动全国人大的慈善立法功能;慈善事业具有很强的社会性，只有全国人大介入立法过程，才能够促成慈善立法的重大进展;慈善立法是重大的社会改革，需要凝聚社会共识，只有尽早由全国人大主导，才能够产生积极的社会影响力。
中国社会科学院社会政策研究中心副主任
杨团：慈善法应解决四个问题
慈善法应该解决什么问题呢?最简单地说，第一是慈善的资源由谁来筹集，第二是善款由谁来分配，第三就是慈善组织由谁来治理，第四就是组织行为由谁来规范。目前在这四个方面政府的“手”都伸得很长，因此最重要的是理清政府和慈善之间的关系，让政府的归政府、民间的归民间。未来政府若用慈善捐款来支付它本应该用财政收入支付的社会福利费用，应该划为违法行为。
南都公益基金会理事长
徐永光：慈善姓“民”不姓“官”
希望慈善法明确两个根本问题，第一个是慈善姓“民”不姓“官”，这个要非常明确，这个法要去推动民间慈善的发展和进步，而不是去捆绑和限制民间慈善。
中国不仅存在立法滞后的问题，还有法律或政策限制造成公益慈善事业停滞不前甚至规模萎缩的情况。这些限制性规定包括对基金会的投资收益开征企业所得税、慈善行业人员工资超过当地平均工资的两倍就要被取消免税资格等。
第三产业每安排一个人就业，对应的增加值是8万元，但是社会组织一个人就业对应的增加值只有0.85万元。中国慈善立法有很多地方要改进，尤其对民办非企业这类组织形式，若按照社会企业的思路来进行“民非”体制改革，预期能撬动数以10万亿计的社会投资进入养老、教育、医疗卫生、科技服务、文化、体育、残疾人、儿童、妇女、社区服务、扶贫开发、环境保护、有机农业等产业，满足社会多层次需求。
北师大中国公益研究院院长助理兼研究部主任
章高荣：慈善法是基本法
我们现有国家法律对慈善的定义主要来自两个部分：《公益事业捐赠法》中的慈善定义和地方慈善法的定义。慈善法如何定位，我认为这是一个基本法，不是促进法或者覆盖法，我们还要包含一些促进法的元素，这样在这个阶段更好地推动发展。在整个慈善行业需要有竞争性的元素，公募权应不应该放开，这些是慈善立法组织前提性条件。慈善法也应当要管理信息公开的问题，这也是对当前热点事件的回应。
延伸阅读
慈善法的他国历程
慈善事业具有法制化特征，所谓法制化亦即现代慈善事业的运行普遍通过完善的慈善法制予以保障。慈善法对于慈善事业具有重要的意义，可以说发达的慈善事业必然需要完善的慈善法制保障，完善的慈善法制又促进了慈善事业的发展，对此我们可以再次将目光投向慈善事业发达的英国和美国寻找例证。
先就英国而言，其不仅是世界上慈善事业最早形成和发展的国家，其慈善法的历史也最为悠久，这可以追溯到公认最早的慈善法——英国1601年《慈善用益法》。而近400年的发展使得英国的慈善立法成为集中立法模式的典型代表，其2011年制定的《慈善法2011》即是其发展的集大成者，该法对于慈善事业有关的诸多方面进行了详尽的规定，而这种立法模式也对诸如澳大利亚、加拿大、爱尔兰和新加坡等国家的慈善法制建构产生了巨大的影响，这些国家相继仿照英国的立法制定了自身的慈善法。
就美国而言，作为现今慈善事业最为发达、规模最为庞大的国家，美国的慈善立法并未简单地模仿英国，而是通过联邦(主要针对慈善组织)和州(主要针对慈善行为)的分散立法，构建了独具特色的慈善立法体系;同时，美国最高法院通过一系列的判例弥补了分散立法的欠缺，这种相对分散又多样化的法律渊源使得美国慈善法更具有灵活性，并很好地维护和促进了慈善事业的发展。由此可以说，现代慈善事业不仅具有专业化的特征，其发展必然离不开完善、合理的慈善法制之保障。
慈善法的制定是近年来我国慈善法制建设与完善的标志性事件，该法以“慈善事业”为名，预示了国家意图以慈善事业整体为调整对象，那么究竟什么是“慈善事业”?
如若将“慈善行为”与“慈善事业”这两个概念予以对比分析，可以发现以下事实，即：慈善行为作为一种帮助弱势群体的行为，可谓自古即有，而“慈善事业”则并非如此，这是因为慈善行为可以由公民个人偶然地开展，但“事业”则依赖于众多公民长期专门地从事，慈善事业同样如此。事实上，在此意义上，慈善事业可以理解为在特定国度或者区域内，公民以慈善为目的，通过成立专门的慈善组织等方式，实施慈善行为之活动。
现代意义上的慈善事业出现于工业革命后的欧洲资本主义国家，究其原因在于：一方面，工业革命积累的社会财富为人们专门从事慈善事业提供了客观条件;另一方面，各国制定的慈善法对公民慈善权利的保护构成了慈善事业的主观条件。由此，可以说慈善事业具有了两个特征：专业化特征和法制化特征。
(本文作者为浙江工业大学法学院副教授吕鑫)
全国人大常委、中华慈善总会副会长郑功成：
慈善立法需要解决什么问题?
尽管慈善事业立法已经具备相应的基础，但要制定一部较好的法律还存在着一些现实困难。一是对慈善事业与慈善组织的定位还存在着分歧;二是在引进国际慈善规则与尊重中国国情之间如何协调是一个难点;三是与其他立法的关系如何处理，如现行的《中华人民共和国公益事业捐赠法》，还有开始修订的《中华人民共和国红十字会法》等;四是财税政策如何落实，如果没有可操作性，即使法律作出了原则规范也不可能真正起到应有的作用。因此，立法虽有基础，但要制定一部有质量的慈善事业法却不容易，尤其是在一些重大问题还存在着较大分歧的情况下，特别需要理性讨论，所以这部法律的起草与制定，酝酿的过程也会比较长。
慈善事业立法需要解决的关键问题，我个人认为应当包括如下几个方面：一是慈善事业的法律界定，对哪些社会事业可以纳入慈善事业并享受相应的政策优惠，应当有清晰的界定。
二是慈善组织的法律地位和运行规范，需要确立其独立法人地位以及基本的行为规范，为慈善组织的成立及运行提供法律依据。取消慈善组织的主管机构的现行规定无疑是让慈善组织回归民间或社会并确保其独立法人地位的必要条件，但取消主管机构并不意味着放任自由，而是需要由法律来进行规范，让其运行在法定的规范轨道上。
三是慈善事业的监管机制，包括行政、司法与社会监督机构都需要通过立法来加以明确。例如，政府职能部门如何监管需要法律授权，司法机关纠察并裁判慈善组织或非法募捐行为等需要相应的法律依据，而社会监督的前提是慈善组织必须有相应的信息披露，但到底披露哪些信息也应当有相应的法律规范。
四是对慈善事业给予相应的财政税收政策支持是各国的通例，但同样必须有法可依。如免税范围、免税额度、免税程序等。
五是关注新情况及需要做出相应的反应。例如，网络慈善活动如何规范，股权捐赠、不动产捐赠等如何规范，非慈善组织的募捐行为如何处置等等，这些伴随时代发展而出现的新事物均需要做出法律回应。
六是法律责任，即慈善组织、捐赠者、受助者乃至监管机构的责任是什么，对自己的行为应当承担什么样的法律后果，以及对非法募捐、欺诈性捐赠等违法行为的处置，均应有相应的法律条文进行规范。
多年来我一直认为，慈善事业建立在社会捐献基础上，是用公众的资源做公益的事情，如果没有良好的法治环境，必然在现实中被扭曲，并衍生出诸多社会问题。我国慈善事业发展进程中确实存在着一些问题，这些问题大多是缺乏法律规范所导致的，由此引发公众的不信任，也将损害慈善事业的健康、持续发展。因此，亟须通过立法规范慈善行为，亟须通过法律规范来给公众一个判断的基本依据。
我个人认为，慈善事业立法应当体现出如下原则精神：公益原则、平等自愿原则、公开透明原则、严格自律与有效监督原则。在国家立法机关已经正式启动慈善事业立法的条件下，除了起草机构努力工作外，我认为，还特别需要与政府主管部门加强协作配合，需要慈善组织、专家与公众的主动参与讨论。不过，我要强调的是，这种讨论需要注入理性，不宜将慈善事业简单地视为道德事业，而宜将其作为社会分工发达、多方参与社会治理的一种途径。它必须植根中国的国情，又不能偏离现代慈善事业应当遵循的普遍规则。理性的讨论将有助于达成共识。
(整理自《人民政协报》)
