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2020-01-30 来源 :公益时报 作者 : 文梅
1月30日，大年初六。新型冠状病毒肺炎疫情仍在蔓延。与此同时，无数捐赠善款和物资从四面八方涌向此次疫情的重点区域武汉乃至湖北。
尽管如此，一线物资仍然短缺，特别是防护服、口罩等装备一再告急。武汉和湖北其他城市的医疗机构无奈之下公开向社会求援，希望得到各界捐赠支持。甚至其他省区的医疗机构也开始求援。
焦虑的情绪在蔓延。一线物资需要者、爱心人士和社会公众似乎都有一个疑问，大量的社会捐赠都去了哪里?有关机构发放抗疫物资的流程究竟是怎样的?为什么到现在这个节骨眼了还是一团乱麻?
当下正值国内抗击疫情的关键时期，民间爱心捐助热情高涨，相关工作难度大，任务繁重，而此次担负接收和发放社会各界捐赠物资的慈善机构又屈指可数。人们普遍关心的是：在此前提下，社会公众和机构怎样做才是帮忙不添乱?如何保障抗疫物资及时准确地对接到受助方?对此，相关法律法规有哪些具体要求?
就此，《公益时报》记者邀请北京致诚社会组织矛盾调处与研究中心执行主任何国科、深圳市君合信税务事务所所长胡绵鹏和北京荷风艺术基金会高级顾问夏彧歆等三位业界专业人士，对目前社会各界关心的相关问题予以了解答。
访谈
《公益时报》：现在大家都有一种感觉：抗疫一线需求很大，爱心捐赠也很多，但为何效果并不尽如人意，总显得乱哄哄的?问题的根源在哪里?
何国科：这次武汉疫情一切都很快，疫情传播很快，防控也很快，湖北省内多点暴发，很多需求没有办法统一对接起来。另外，指定的五家慈善组织，本身人员不够、专业不足，就导致不能很好地处理来自全球的捐赠，也不能很有效对接到有需求的医院，这个是很大的问题。
胡绵鹏：抗疫是一件专业性非常强的系统工程，从物资需求信息的汇总、物资和采购物资所需爱心善款的募捐、筹集都需要统筹调度。参与抗疫的慈善组织众多，当信息不对称时，能联系到抗疫物资的组织不一定有筹款能力，筹款能力强的组织不一定有寻找抗疫所需物资的渠道。
夏彧歆：我认为，是湖北省和武汉市方面在紧急状态下的应急管理制度和程序不健全、或者是没有而造成的。
至今，我没有看到湖北省及武汉市官方发布的各类防控物资的供需信息汇总，即：省市已有储备种类及数量、总需求量、中央政府已调拨数量、急需社会解决的数量;同时，应通过权威渠道(官方信息及媒体等)每天动态发布防控物资的有关信息，包括但不限于：已筹集数量、当日发放数量、缺口数量等。只有有关信息及时发布，社会各界才能有序、有目标、有方向地为疫区筹集资金和物资。
湖北省及武汉市新冠肺炎防控指挥部(以下简称“省市指挥部”)的捐赠物资调配及发放程序，应当对外公布，要让公众了解、认知其工作效率和流程，充分知晓捐赠物资是如何第一时间到达各医院及一线医务人员手中的，且应每天动态公布各医院收到和急需补充的防控物资数量，对公众的关切及时回应。
我相信，以上这些制度、程序及数据等信息，湖北省和武汉市有关部门是掌握的，但为什么不公布，不得而知。
《公益时报》：现在很多机构自行发起募捐，其中也不乏个人牵头发起的募捐，然后用募集到的资金购买一线急需的防护用品，这种操作方式从现行的法律法规来看，有什么问题吗?
何国科：从《慈善法》来说，个人募捐肯定是违反《慈善法》的规定的，个人和没有公募资格的机构不应该再发起慈善募捐，我是建议，现在募捐要和具有公开募捐资格的慈善组织合作来开展募捐，那些有影响力的个人或组织不单独收款，以劝募的方式把资金捐赠给具有公开募捐资格的慈善组织。
胡绵鹏：不具有公开募捐资格的组织和个人开展公开募捐行为已经涉嫌违反了慈善法及《慈善组织公开募捐管理办法》(中华人民共和国民政部令第59号)的相关规定，属于违法行为。
其次，目前还发现部分发起募捐的组织和个人通过微信、支付宝收款二维码以及个人银行账号等接收爱心善款，甚至因单个收款账户收款限额限制，在筹款文章留言区不断变换或增加收款账户，在这种特殊时期，大众捐赠更多是基于感性而非理性，很可能不会核实收款账户的真伪，在财务上存在严重不规范情况。
夏彧歆：《慈善法》第二十六条：不具有公开募捐资格的组织或者个人基于慈善目的，可以与具有公开募捐资格的慈善组织合作，由该慈善组织开展公开募捐并管理募得款物。
《慈善组织公开募捐管理办法》(中华人民共和国民政部令第59号)第三条：依法取得公开募捐资格的慈善组织可以面向公众开展募捐。不具有公开募捐资格的组织和个人不得开展公开募捐。
显然，不具有公开募捐资格的机构和个人发起公开募捐，是违法行为。另在此提醒：《慈善法》第一百零一条中阐述的“不具有公开募捐资格的组织或者个人开展公开募捐的”有关法律责任。
作为政府部门，有必要及时引导有关机构依法公开募捐。比如：很多医院因情况紧急，自行发起了公开募捐。当这一情况出现后，民政部门完全可以紧急协调属地具有公开募捐资格的慈善组织与各个医院合作，并快速办理抗疫物资筹集的公开募捐备案，第一时间依法依规上线相关公开募捐项目，为各大医院的募捐行为提供法律保障和公信力。
目前公众积极参与抗击疫情的行为，值得肯定，也应当理解;但在行动上，应理性而非感性，需要依法依规支援疫情抗击，这既是对自己行为的负责，也是对捐赠人的负责，更是对疫区公众的支持。
《公益时报》：在当下这种特殊时期，对于普通社会公众而言，法理在人情面前似乎并没有那么强大，毕竟他们是非专业人士。
何国科：任何时候都需要理性的声音。不管什么时候，都应该坚持法治思维来处理问题。如果因为情况紧急，什么都不管不顾了，整个社会就乱了，对于参与救援的心都理解，其实也有合法合规的路径，只是你愿不愿意相信和采纳的问题。
胡绵鹏：在这一非常时期，大众参与抗疫救援可以理解，也应当支持。但作为公开募捐的组织者须了解法律责任，三思而后行。
我们相信，在这种紧急状况下，绝大部分的募捐人只是忽略了法律层面的问题，因为在此我们强烈呼吁募捐组织方与具有抗疫经验的社会组织合作，设立抗疫专项基金。
募捐组织方可以寻求与具有抗疫经验且公信力高的具有公开募捐资格的慈善组织合作，设立抗疫专项基金，对接校友捐赠的款项和物品。设立抗疫专项基金，发起机构可以选举具有经验的人员与慈善组织组建专项基金管理团队，共同高效、透明地管理款项和物资。
《公益时报》：对那些已经开展公开募捐的组织和个人，或者已经收到的善款和物资的组织个人来说，下一步怎么操作是法律允许的?
何国科：对于疫情紧急，个人或非医疗机构已经做了募捐的，建议首先确保个人或机构有成熟的医疗物资采购途径，保证采购物资符合国家标准;其次，建议募捐的款项点对点对接，也就是募集的款项直接到医疗物资的生产或销售方;最后，一定要做好信息公开的工作，包括接受的款项明细、款项用途、采购的物资等，这个是最为核心的。
胡绵鹏：建议做如下处理：
1. 保留所有的收款记录。包括但不限于银行账户、微信、支付宝等接收爱心善款的账户交易流水;
2. 统计善款的收支情况。已经用于购买抗疫物资的款项，请保留款项支付记录以及物资清单、发票(如有)、采购合同(如有)、采购洽谈记录(如有)等资料;
3. 统计捐赠物资的接收和移交使用情况;
4. 定时公布款项收支情况，事后聘请会计师事务所等专业机构对项目的收支情况进行专项审计。
《公益时报》：现在民政部门公开的统一接受捐赠及物资的只有五家，其中武汉只有两家，即市慈善总会和市红十字会。因涉及到物资发放和相关采购，里面的程序可能不少，包括分配方式、工作流程等。这些机构的人力毕竟很有限，是否能够满足当下如此之大的社会需求?对此，有关部门是否可以寻求更为妥帖的方法，让公众安心?
何国科：对于目前社会的面对的各种质疑，五家指定的慈善组织一定要做好信息公开的工作，比如公开整个工作机制，不同部门、不同岗位职责、采购的流程、接受捐赠和发放捐赠物资的流程，有必要的可以公布捐赠协议、采购协议、捐赠票据等材料，回应公众的质疑。
另外，由于五家指定的慈善组织人员不足、专业不足，建议发动湖北当地有专业救援能力的公益组织人员参与到整个救援过程，将救援工作分成物资清点入库、捐赠人对接、医院对接、财务法务、信息公开、统一协调、后勤保障等不同小组，共同协调作战，才能把这些捐赠的物资处置好，回应社会关注。
胡绵鹏：北京大学法学院教授葛云松在《民政部对慈善组织所募款物的限制应撤销》一文中已说得非常清楚。
夏彧歆：我注意到，这几天有关媒体报道了民政部“指定”5家接受捐赠机构的文章。我个人对这些报道提出的由“民政部指定”的观点并不赞同。
首先：民政部《关于动员慈善力量依法有序参与新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的公告》(民政部公告第476号)的官网发布时间为1月26日13:58。在此之前的1月23日，武汉市新冠肺炎防控指挥部发布《武汉市新冠肺炎防控指挥部通告》(第4号)，明确提及由武汉市慈善总会负责接受捐款和通用物资，由武汉市红十字会负责接受医用耗材、防护用品等专项物资;1月26日10:36，“中国社会组织动态”微信公众号转发湖北省新型冠状病毒感染的肺炎防控指挥部发布的《湖北省新型冠状病毒感染的肺炎防控指挥部通告》提出，湖北省的接受捐赠主体为：湖北省红十字会(含湖北省红十字基金会)、湖北省慈善总会和湖北省青少年发展基金会。
在1月27日召开的湖北省新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作例行新闻发布会上，湖北省委副书记、武汉市委书记马国强在回答记者提问时，明确表示，“……我们强调所有捐赠的物资一定要通过红十字会……所以省里是要通过省红十字会，武汉市是通过武汉市红十字会来接受捐赠……”。综上，我认为，这5家接受捐赠机构是由湖北省和武汉市分别指定，而民政部第476号公告是引述汇总省市指挥部公(通)告的内容，并非民政部指定。
同时，在第476号公告中，民政部未使用“必须”“一定”等强制性词语，要求各地各级慈善组织将筹集的资金和物资交由这5家机构执行;也未使用“不得”“禁止”等禁止性词语，强制其他有资格的慈善组织不能接受捐赠，或者不得直接将物资对接给有需求的医院。
但与此同时我也注意到，公告的第二部分，在引述湖北省、武汉市的公(通)告所指定的5家捐赠机构时，因为表述方式可能造成歧义，让公众认为是民政部“指定”，且慈善组织的捐赠必须交由这5家机构执行。因此，建议民政部能及时澄清、解释公告的意图，并在日后发布的公告中，用语用词应当严谨，避免引起公众的质疑。
对于湖北省和武汉市，指定5家接受捐赠机构的行为，其为了便于集中管理、调配捐赠资金及物资的出发点是好的，但做法却不符合《慈善法》等有关法律规定，涉嫌违法、越权。
《慈善法》第十二条：慈善组织应当根据法律法规以及章程的规定，建立健全内部治理结构，明确决策、执行、监督等方面的职责权限，开展慈善活动。
可见，慈善组织依据章程、在决策机构的领导下，依法独立开展慈善活动。政府部门对慈善组织有监督管理的权限，但一定是当慈善组织违法违规时才能强制介入，而不应对慈善组织依法履行职务的行为进行干涉和指定;如果因为特殊情况必须干涉和指定，应当依法提请全国人大及其常委会进行授权。显然，在目前公开的各类信息中，未看到湖北省和武汉市的行为获得了全国人大及其常委会的授权。
因此，我认为，只要是符合慈善法的规定，在尊重捐赠人意愿的基础上，任何依法依规接受的捐赠，慈善组织有权决定物资的使用方向、资助途径和资助对象等，不是必须通过省市指定的5家机构执行。同时，建议各地社会组织主管部门，负责本行政区域内社会组织支援疫区情况的汇总，并建议由民政部协同湖北省方面紧急建立“救援物资情况公示平台”，各地及时上传有关物资的资助、调配、划拨、到位、缺口等情况，一是做到及时信息公开，二是为公众投入支援作参考。
《公益时报》：目前社会公众对诸如武汉红十字会等机构颇多质疑。他们是否可以公开相关捐赠协议、捐赠物资采购协议等工作信息，给社会公众一个交代?这方面有无法律参照?
夏彧歆：《慈善法》第七十三条：具有公开募捐资格的慈善组织应当定期向社会公开其募捐情况和慈善项目实施情况。公开募捐周期超过六个月的，至少每三个月公开一次募捐情况，公开募捐活动结束后三个月内应当全面公开募捐情况。慈善项目实施周期超过六个月的，至少每三个月公开一次项目实施情况，项目结束后三个月内应当全面公开项目实施情况和募得款物使用情况。
《慈善组织信息公开办法》第三条：慈善组织应当依照有关法律法规和本办法规定，在民政部门提供的统一的信息平台(以下简称统一信息平台)，向社会公开下列信息：(三)公开募捐情况;(四)慈善项目有关情况。
第八条：具有公开募捐资格的慈善组织开展公开募捐活动，应当在公开募捐活动结束后三个月内在统一信息平台公开下列信息：(一)募得款物情况;(二)已经使用的募得款物的用途，包括用于慈善项目和其他用途的支出情况;(三)尚未使用的募得款物的使用计划。公开募捐周期超过六个月的，至少每三个月公开一次前款第(一)、第(二)项所规定的信息。
第九条：慈善组织在设立慈善项目时，应当在统一信息平台公开该慈善项目的名称和内容，慈善项目结束的，应当公开有关情况。具有公开募捐资格的慈善组织为慈善项目开展公开募捐活动的，还应当公开相关募捐活动的名称。慈善项目由慈善信托支持的，还应当公开相关慈善信托的名称。
第十条：具有公开募捐资格的慈善组织，应当在慈善项目终止后三个月内，在统一信息平台向社会公开慈善项目实施情况，包括：项目名称、项目内容、实施地域、受益人群、来自公开募捐和其他来源的收入、项目的支出情况，项目终止后有剩余财产的还应当公开剩余财产的处理情况。项目实施周期超过六个月的，至少每三个月公开一次项目实施情况。
从法律法规上看，红十字会等机构公开有关信息，是其法定义务，不能回避。此时，面对公众质疑，以及社会关切的捐赠协议、资助协议、采购协议、采购制度流程及标准等信息，有关机构应当主动及时公开，回应质疑、树立公信力。
同时，鉴于社会公众已经产生的质疑、疫情抗击工作的必要性，以及资金物资来源渠道既有国内也有国外且数额巨大，我认为，只靠有关机构自行及时公开有关信息是不够的，国家有关监管部门，比如：中央纪委国家监委、民政部、审计署等，应当及时依法介入，对资金物资的捐赠、采购、资助等全流程进行监督，确保合法合规;必要时，依法要求有关机构强制进行信息公开，接受公众的监督。对于拒不公开的，可以依法采取约谈等措施，督促其必须公开。
