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2016-11-22 来源 :公益时报 作者 : 王会贤
2004年6月1日，《基金会管理条例》正式实施，打开了民间资本成立非公募基金会的大门。2016年9月1日，《慈善法》实施，放开公募权;10月，《关于慈善组织开展慈善活动年度支出和管理费用的规定》发布;《基金会管理条例(修订草案征求意见稿)》拟不再区分公募和非公募基金会。“非公募基金会”的名字即将卸任，但众多基金会仍会以“非公募”的形态存在。
从民间资本进入基金会领域，到放开公募权，在这两个重要结点之间的12年里，非公募基金会从一个年轻的社会组织形态，迅速发展到现在不仅数量占绝对优势，在社会建设中发挥的作用亦日趋重要。
在2016年这个结点，我们回顾非公募基金会发展的12年，作为总结，也作为新起点。
2004—2005：
双重管理下初登舞台
上世纪80年代，中国开始出现基金会，但随后的发展并不迅速。2003年全国基金会数量954个，2004年减少到892个(据《2004年民政事业发展统计公报》)。
原来成立基金会的最低注册资金要求是10万元，2004年正式实施的《基金会管理条例》(以下简称《条例》)将注册资金提高到全国性公募基金会不低于800万，地方性公募基金会不低于400万，非公募基金会不低于200万。
2003年“非典“时期捐赠热情的爆发，2004年《条例》出台，尤其是非公募基金会被鼓励发展，为个人和企业投身公益慈善事业提供了意识和政策两方面的准备。
2004年非公募基金会数量180家，2005年增长至245家，2005年以后，非公募基金会的年增长率都在20%以上(数据来自基金会中心网)。
与此同时，《条例》实施后，非公募基金会的注册并非一帆风顺。2005年6月，本报推出“《基金会管理条例》一周年”系列报道，“河里有石水不平”，各地非公募基金会发展有欣欣向荣之景，也有不那么顺利的情况，双重管理体制的阻碍也初现端倪。当时的广东省，因为业务主管单位问题，咨询的单位、企业有二十多家，但一年里只有一家非公募基金会得到审批。为此，广东省民政厅决定担任公益慈善类基金会主管单位，并专门增加了人员编制。
2006—2007：
管理与鼓励并行
2006年，《基金会年度检查办法》和《基金会信息公布办法》颁布实施。这“两个办法”为日后基金会透明化的发展奠定了重要基础。2007年3月16日，《企业所得税法》通过，企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。免税额度的提高，对非公募基金会的发展意义重大。
2006年，非公募基金会数量349家，2007年436家(此处基金会中心网与民政事业发展统计公报不同，以后者为准。民政事业发展统计公报部分年份无非公募基金会数量)。
与此同时，地方性的非公募基金会稳步上升，广东省从2005年的1家非公募基金会上涨到2007年的34家，而北京市的非公募基金会已经占据总数的75.6%，超过了公募。
但这个阶段，非公募基金会刚成立不久，在内部管理、项目运营等方面仍有很多不足。在北京市2006年基金会年检中，实际参检41家非公募基金会，合格的基金会为26家，基本合格的基金会为15家，合格率仅为63.4%。很多基金会的运作处于半封闭和不透明状态。至于企业基金会无法独立运作的问题，比如资金过于依赖企业、专职人员太少、项目执行受企业/学校干预等，则是从非公募基金会开始成立到现在，贯穿始终并且将继续存在的问题。
2008—2009：
数量迅速增长
2007年8月民政部印发了关于《全国性民间组织评估实施办法》的通知。2008年，首批62家符合参评条件的基金会中，有6家获得最高评级5A级、13家获得4A级、19家获得3A级。作为民政部批号为“001”号的国家级非公募基金会，香江社会救助基金会被评为3A级基金会。时至今日，对基金会的评估工作仍在每年有序地进行，“等级”也成为公众衡量一家基金会优劣的标准之一。
2009年，虽然面临着金融危机，但历经汶川大地震后的中国慈善事业却迎来跨越式发展，很多企业考虑选择设立非公募基金会。同时财政部、国家税务总局、民政部出台的《公益性捐赠税前扣除的优惠政策》普惠到非公募基金会，又进一步促进了非公募基金会数量的增加。
2009年，中国非公募基金会数量为846家(基金会中心网数据)，增速亦远超公募基金会。 非公募基金会不仅数量上激增，注册资金规模也逐渐扩大。以民政部注册的非公募基金会为例，2008年平均注册资金上升到7907.5万元，2009年注册的10家非公募基金会，有3家超过一亿元。
另外，首届中国非公募基金会发展论坛的举办使得成立5年却仍在散兵作战的非公募基金会在这一年开始学习走向联合。
2010—2011：
捅破制度的天花板
2010年7月8日，由35家基金会发起成立的基金会中心网正式启动，预示着公益慈善信息透明迈入一个新阶段。2010年底，民政部发布《社会组织评估管理办法》，这是民政部首次以部门规章的形式对社会组织评估加以规范，社会组织评估工作从此“有章可依”。
经过六年的风起云涌，非公募基金会已成为了一支不可小觑的力量。截至2011年9月7日，非公募基金会的数量达到1232家，已经超过公募基金会的数量1157家。
2011年，非公募基金会与公募权的一次交锋——壹基金非公募转公募终于尘埃落定，成为第一家民间公募基金会。为了在制度上划开这个小口，李连杰笑称自己“用尽了前半辈子的人脉关系”。
2011年4月，另一位探索者曹德旺，向河仁慈善基金会捐赠自己及家人持有的3亿股福耀玻璃股票(市值35.5亿元)。从宣布股捐到最终财政部发文允许企业股捐做慈善，曹德旺奔波了两年，而直到2016年，随着《关于公益股权捐赠企业所得税政策问题的通知》发布，这次股捐涉及的所有问题才最终全部画上句号。曹德旺的股捐，实实在在推动了政府部门在慈善制度上的创新。
数量的激增和规模的扩张，2008年民间捐款的“井喷”效应加之2011年的郭美美事件，一下将基金会的公信力推到了前所未有的高度——公益慈善项目运行与管理的规范化问题、机构治理与信息公开问题、捐款使用透明度与资金使用效率等问题都开始引起社会的密切关注，也成为业内讨论的重点。
而根据《中国慈善发展报告》(2012)统计，2010年，调查的875家非公募基金会中，全职员工为0的非公募基金会占29%，这个比例高于公募基金会的19%。在政府补助性收入方面，公募基金会是非公基金会的29.8倍，政府补助性收入占公募基金会总收入近10%，仅占非公募总收入的0.58%。
2008~2010年末非公募基金会非限定性净资产都超过了净资产总量的70%，高于公募基金会的55%左右。非公募基金会在资金使用上自由度更大些。
2012—2013：
非公募基金会审批权下放
2012年3月20日，第十三次全国民政会议决定将在全国下放非公募基金会审批权、异地商会审批权等。9月，广州市率先开始登记非公募基金会，并在广州市社会组织信息网公开了“非公募基金会登记办事指引”。紧接着，2013年初开始，市级民政登记注册的非公募基金会如雨后春笋在全国多地出现。
2012年，成美慈善基金会在海南省民政厅的批复下转为地方公募基金会。2013年9月，北京新阳光慈善基金会正式获得公募基金会身份。公募权突围，更大范围地开放公募权愈加可期。
2013年3月10日，国务院机构改革和职能转变方案公布，明确要重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。这四类社会组织可直接登记。“双重管理”开始解锁。2013年，全国共有基金会3549个，其中公募基金会1378个，非公募基金会2137个。(据民政部《社会服务发展统计公报》)
此外，非公募基金会关注的领域虽然仍比较集中，但除了教育领域的一枝独秀之外，非公募基金会在科学研究、社区发展、环境等领域亦有所涉及，基金会活动领域的多样化也是公益慈善领域的整体趋势，其重要作用是有助于在小众领域中发挥政府与市场所无法发挥的社会服务功能。
2014—2015：
基金会的互联网时代
在技术水平上，公益行业与外部大环境之间常常是脱节的。但得益于互联网尤其是移动互联的发展，“互联网+慈善”成为基金会行业的热门词汇，也拉近了公益与其他行业发展水平的距离。基金会无论是公募的还是非公募的，都十分积极地在与互联网相联系，尤其是与移动互联网建立联系，寻求跨越式发展。
2014年诞生了很多以前从未有过的筹款形式、名词、概念，影响较大的如“冰桶挑战”、“善行者”运动筹款和互联网众筹。“粉丝运营的意识”也成为很多基金会的共识。2015年腾讯9·9公益日引爆了公益圈。
而不能公开募款的非公募基金会，公募权的共享、联合劝募成为潮流。互联网筹款让募捐的地域界限、公募与非公募的界限更加模糊。实际操作上，“公益行业发展到适度放开公募权的时期。”徐永光说。
在公益支出上，非公募基金会越来越多大手笔。2016年中国慈善榜发布的基金会榜单上，非公募基金会捐赠支出排在第一的腾讯公益慈善基金会，年度支出2.16亿元，榜单前七位的非公募基金会都超过1亿元。
2014年，全国共有基金会4117个，其中公募基金会1470个，非公募基金会2610个;2015年公募基金会1548个，非公募基金会3198个(据民政部《社会服务发展统计公报》)。非公募在数量上和增长速度上都已经占绝对优势。
2016：
公募权放开水到渠成
2016年9月1日，《慈善法》正式实施;5月，民政部就《基金会管理条例(修订草案征求意见稿)》向社会征求意见;10月11日，民政部、财政部、国家税务总局印发《关于慈善组织开展慈善活动年度支出和管理费用的规定》。
1981年，我国第一家基金会中国儿童少年基金会成立。2004年，非公募基金会登上舞台。2016年，公募权放开，“非公募基金会”将不再作为“基金会类型”之一。
“非公募基金会”的名字虽将不再，但众多基金会仍会以“非公募”的形态存在。而当下这个结点，非公募基金会面对新环境的改变、竞争加速等情况，会作出怎样的调整?
(部分资料来自《公益时报》2013年11月19日专题报道《非公募基金会中国成长史》)
■ 本报记者 王会贤
