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2016-10-18 来源 :公益时报 作者 : 张明敏 王会贤
■ 本报记者 张明敏 王会贤
日前，江苏省南京市中级人民法院发布公告，称该院已立案受理原告中华环境保护基金会与被告中国石化集团南京化学工业有限公司(简称“南化公司”)环保民事公益诉讼一案。
原告中华环境保护基金会要求南化公司停止污染、消除危险、在国家级媒体上公开道歉与赔偿污染治理和承担本案诉讼费用等4项诉求，并请求法院依法公正审理此案，以保护社会公共利益和当地环境。
10月12日，南化公司新闻发言人对《公益时报》表示：“目前，就中华环境保护基金会诉状中提出的问题正在与基金会方面沟通，同时由于该诉讼已经立案，南化公司也将收集证据积极应诉。”
而对于起诉书中指控的具体问题，该发言人称，“鉴于此案已经立案，暂不发表任何意见”。
2015年1月1日，被称为史上最严厉的新《环保法》正式亮相，社会组织承担公益诉讼的职能变得开始明晰，一些具备公益诉讼主体资格的社会组织逐渐向环境污染领域频频“亮剑”，而公益诉讼也越来越成为公益组织为环境宣战的有力武器。
对于中华环境保护基金会来说，中石化旗下的南化公司是块难啃的硬骨头，而基金会也做足了十分的准备，决定打好这一仗。
博弈“央字头”机构
1993年4月，中华环境保护基金会在民政部登记正式成立，主管单位为环境保护部，成为中国第一家专门从事环境保护事业的5A级公募基金会。
中国石化集团南京化学工业有限公司，由原中国石化集团南京化学工业有限公司和原中国石化集团南京化工厂于2005年5月23日重组成立，是特大型化工企业。
中华环境保护基金会在诉讼中提出4项诉讼请求：
一、判令被告立即停止超标排污的侵害行为，并消除其所有环境违法行为对大气、水及土壤环境造成的危害;
二、判令被告赔偿自2012年2月17日至被告停止侵害、消除所有危害期间，向大气、水及土壤环境排放污染物所产生的环境治理费用，具体金额以环境损害评估意见为准;
三、被告在国家级公开媒体向社会公众公开赔礼道歉;
四、承担诉讼费及律师费等合理费用。
江苏省南京市中级人民法院在9月26日正式立案受理此案
有难度但仍顺利立案
2015年，中华环境保护基金会开始着手环境公益诉讼，当年9月，宁波华瑞兴邦股权投资合伙企业(有限合伙)向基金会捐资人民币1000万元，设立了环境公益诉讼专项基金，专门用于支持基金会开展环境公益诉讼工作，并表示后续可以根据实际需要追加捐赠。知名主持人鲁健成为该基金会的环境公益诉讼形象使者。
环境公益诉讼比较难的阶段是立案，只有证据准备非常充分，才能顺利立案。但拿到证据、得出结论的过程非常难。
在南化公司公益诉讼案件中，基金会前期准备十分充分，过程中南京中院两次要求补充材料，基金会都在最短时间内完成提交，这对能够迅速立案起到了很大的作用。
中华环境保护基金会相关负责人告诉《公益时报》记者：“即便起诉之前就对案情做了充分准备，压力之大还是超出预期。”但基金会并未在舆论传播上大做文章，该负责人表示：“中华环境保护基金会的行事风格与其他机构明显不同，坚持在法院做出判决之前不做舆论导向。这其中，也有不想误伤企业的考虑。”
目前，中华环境保护基金会提起的9起公益诉讼案件，已有6起立案，立案率较高。
在投入具体案件之前，基金会进行了一段时间的准备工作，与环境保护部相关部门、环保法专家沟通，了解各省情况，向已经开展相关工作的机构如中华环保联合会等学习，向社会征集线索、搜集信息和证据，并确定了前期开展环境公益诉讼的三个方向：
一是连续违法、多次受处罚、财大气粗的企业。以起到震慑作用为主，让大企业在新环保法面前谨慎起来，对法律产生敬畏之心。
二是对生态脆弱地区破坏非常大的排污企业。基金会将目光投向东部沿海地区，沿海生态环境的破坏，对生物多样性影响极大。基金会在长期的工作中积累了非常多资料，对沿海湿地、滩涂环境和填海、排污情况普遍掌握。比如某油田直接在国家级自然保护区打油井，某电力企业在保护区建风电等等。
三是跟老百姓生活特别密切的，比如建在居民生活区的污染企业。
这三个方向，有震慑作用，有社会导向作用，更能对自然生态、居民生活有实际的改善。
行政处罚后公益诉讼“补刀”
2013年，江苏沛县村民刘铁山等人未经有关部门批准，在家中非法开办电镀、酸洗加工作坊，并将未经环保处理的电镀和酸洗废水直接排放至土壤和水体中，经环保部门检测鉴定，其排放的废水酸碱度超过国家规定排放标准，含有重金属等有害物质，对生态环境造成严重破坏。2015年12月20日，刘铁山等人被徐州市检察院起诉，分别被判处拘役等刑罚。
这起案件中，在检查机关直接作为起诉方前，2015年11月28日，徐州市检察院向中国生物多样性保护与绿色发展基金会发出检查建议，建议后者对该案件提起民事公益诉讼。
随后，中国生物多样性保护与绿色发展基金会向江苏省徐州中院提起公益诉讼，徐州市检察院向中院发出5份支持起诉意见书，支持公益诉讼提起民事公益诉讼。
2016年6月28日，因向大气排放污染物超过国家和地方规定排放标准，经中华环境保护基金会进一步核查发现，南化公司自2013年以来还存在23次超标排放行为受到行政处罚的情况。
2013年6月3日，南京市环保局接到群众投诉南化公司周边有“臭带鱼”气味，事后调查发现，原因是南化公司一化学物质储罐保温层有漏点，导致储罐中胺类物质逸散至大气层。而在2013年3月30日，南京市环保局又发现，工厂内外多处排口排放超标，有私设暗管的嫌疑。
以上23笔违法事实，导致南化公司被环保部门罚款总额高达280余万元人民币。
对此，中华环境保护基金会对南化公司提起了公益诉讼。基金会认为，“南化公司自2012年以来在生产中长期存在超标排放废水、废气等情况，被南京市环境保护局二十多次予以行政处罚后，仍然拒不改正，属于典型的屡教不改、环境保护意识十分淡薄”。
中华环境保护基金会相关负责人表示：“对于已有的行政处罚案件，申请行政处罚信息公开是拿到证据的一个重要部分。但经常遇到拒绝公开的情况，可能需要先打一场行政诉讼的官司，才能拿到。”
仅《南京市环境保护局责令改正违法行为决定（2016年1-7月）》中就有四次出现南化公司
公益诉讼支持基金
虽然在最高法发布的环境公益诉讼司法解释中，对原告诉讼费用的减轻和免除做了规定，但前期的调查、取证以及律师费用都需要经费支持，在部分公益组织发起环境公益诉讼的过程中，资金问题总成为“拦路虎”。
除中华环境保护基金会设立有1000万元人民币的环境公益诉讼专项基金外，2015年，鉴于当时关注环境领域的基金会并不多，北京自然之友公益基金会也设立“环境公益诉讼支持基金”专项基金，用于符合环境公益诉讼主体资质的民间环保NGO在提起环境公益诉讼前期阶段所需的调查、取证、聘请专家等费用。
环境公益诉讼支持基金将采用滚动支持模式，如果由该基金支持的环保公益诉讼案例立案判决获得胜诉，并被判获得相应的办案成本补偿的，基金支持的办案成本部分应回流至该项基金，用于滚动支持下一个公益诉讼个案。
目前，“环境公益诉讼支持基金”的首批资金是由阿里巴巴基金会捐资的30万元，并准备进行多渠道筹资。而在新《环境保护法》实施后，由该基金支持的第一例环境公益诉讼案件——“福建南平生态破坏案”获得立案。
2008年7月，“福建南平生态破坏案”被告在未依法取得占用林地许可证及未办理采矿权手续的情况下，在福建省南平市延平区葫芦山开采石料，并将剥土和废石倾倒至山下，直至2010年停止开采，造成原有植被严重毁坏。在国土资源部门数次责令停止采矿的情况下，2011年6月，被告还雇用挖掘机到该矿山边坡处开路并扩大矿山塘口面积，造成植被严重毁坏。随后，福建南平公益组织绿家园在环境公益诉讼支持基金的资助下提起了新《环境保护法》后首起公益诉讼。
“即便成立环境公益诉讼支持基金资助民间环保NGO进行环境公益诉讼，力度还是很有限，资金池的量也不多，希望有环保NGO和环境公益诉讼案例能够找到基金，同时也希望搭建环境公益诉讼行动网络的这样一个平台。”自然之友总干事张伯驹对《公益时报》记者表示。
公益组织亟待成为有力代言人
公益诉讼的主要主体应该是社会公益组织。新《环境保护法》第五十八条规定，对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。一是，依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;二是，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。
这是为了确保诉讼目的必须是维护社会公共利益，而非公益组织自身利益、特定群体利益。
就在新修订的《环境保护法》正式实施后第6天，1月6日，最高人民法院出台了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)对环境公益诉讼的社会组织资格做出详细司法解释。
《解释》规定，在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等，属于“社会组织”，这些组织可以提起环境公益诉讼。《解释》同时明确，社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动的，可以认定为“专门从事环境保护公益活动”。
民政部民间组织管理局相关人士表示：“截至2014年第三季度末，在各级民政部门登记的社会组织是56.9万，其中，生态环保类的社会组织约有7000个。其中，符合《环境保护法》及其司法解释的，根据去年的调查推算，大约700多个，也就是1/10。这些组织基本分布在野生动植物保护、水资源保护、湿地保护、江河湖泊海洋保护、沙漠化治理、环境污染治理、节能和清洁能源治理等方面。比如中华环保联合会、中国绿化基金会、中国治理荒漠化基金会、青海省三江源生态环境保护协会、北京市新能源与可再生能源协会等。”
观点
社会组织参与环境公益诉讼的难处
自然之友法律与政策倡导总监 葛枫
据报道，全国大概有700余个社会组织符合法律和相关解释规定的起诉资格。然而，去年仅有9家社会组织为了维护社会公共利益，成为环境公益诉讼的原告。
据自然之友不完全统计，目前在各地从事环境保护相关公益活动的民间环保组织中约有三十余家符合环境公益诉讼起诉资格，而其中有意愿提起环境公益诉讼的组织就更少，福建绿家园、大连环保志愿者协会、湘潭环保协会、莆田绿萌滨海湿地研究中心、绿色浙江等是这里面首批勇于实践的环保组织。其中，福建绿家园从2014年12月份受自然之友之邀作为福建南平采矿毁林生态破坏案的共同原告开始，到2015年5月份单独作为原告提起福建长汀县畜禽养殖造成的水污染公益诉讼案件，通过个案实践不仅锻炼了机构的法律倡导能力，法律团队也从无到有组建起来;大连环保志愿者协会通过调查问卷的方式征得大连市民的同意，就大连2010年的“7·16漏油事件”提起了公益诉讼;作为一家专注于红树林保护的民间环保组织，莆田绿萌滨海湿地研究中心为保护国家级红树林自然保护区，第一次运用法律诉讼的手段保护具有丰富生物多样性的红树林生态系统……
目前法律对环境公益诉讼的起诉资格限定得还很严格，大部分社会组织还不符合法律规定的提起公益诉讼的条件，但可以以多种方式支持原告提起公益诉讼，可以以支持起诉人的身份参与到环境公益诉讼的实践中来。中国政法大学环境资源法研究和服务中心(CLAPV)作为数起自然之友等为原告的环境公益诉讼个案的支持起诉单位，通过为原告提供代理律师、提供法律意见等形式支持原告提起环境公益诉讼。一些当地的社会组织也以支持起诉的方式在环境公益诉讼实践中发挥重要作用。如安徽绿满江淮作为绿发会诉常州永泰丰化工有限公司等环境污染公益诉讼案的支持起诉单位，在前期调查取证、提供代理律师等方面给予了有力支持。
诉讼成本高是社会组织在环境公益诉讼实践中遇到的现实困境。一些基金会成立了专项基金，支持社会组织开展环境公益诉讼。例如，北京自然之友公益基金会在阿里巴巴公益基金会的支持下，于2015年1月设立了环境公益诉讼支持基金，该专项基金在2015年一年共支持了10个个案。
2015年被称为环境公益诉讼元年，这一年社会组织提起的多数环境公益诉讼个案依法顺利立案，但是仍有些案件历经波折方立案，有些案件至今尚未进入司法程序;环境公益诉讼的个案数量相较新环保法之前大幅上升，但是相较我国严重的环境现状，这个数量还太少;担当原告的社会组织仍是个位数，社会组织与检察机关在公益诉讼中的角色分工尚需进一步厘清;《环境保护法》与《海洋环境保护法》等老法衔接的问题亟需解决;生态环境修复和损害赔偿费用的使用管理及监督机制需要在实践中不断摸索创新;一些省市地区尚没有环境公益诉讼个案立案。上述问题的解决，需要一步步在实践中摸索经验、鼓励创新，不断完善相关制度，更需要与其他环境制度协同推动环境法治的实现。(据公益慈善学园)
社会组织最适合担任环境公益诉讼原告
上海交通大学凯原法学院讲师 高琪
不同于以私益救济为中心的传统民事诉讼，环境民事公益诉讼作为一种特殊的诉讼类型，不再要求原告须基于自己的权利或法律上利益才能提起诉讼。
除了社会组织外，早在1999年颁布的《海洋环境保护法》第90条也被普遍认为属于民诉法第55条所称“法律规定的机关”的范畴。此外，在全国人大常委会的授权下，2016年初发布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》又明确规定了试点地区的检察机关提起环境民事公益诉讼，乃至行政公益诉讼的主体资格。如此一来，目前具备环境民事公益诉讼原告资格的主体，包括了社会组织、具备海洋环境监督管理权的行政部门和检察机关。
就我国的实际情况而言，笔者亦赞同仅以社会组织为环境民事公益诉讼的适格原告。具体原因主要可以概括为以下几个方面：
首先，允许行政机关提起环境民事公益诉讼容易忽略对行政机关自身行为违法性的审查。环境法的一项最重要的目的即在于规范政府的环境决策行为。行政机关本已获法律授予了一系列环保相关的行政权力用来执行相关的法律法规，并不需要通过担任公益诉讼原告的方式来促进环境法的实施。如果由行政机关通过民事公益诉讼的方式将追诉对象对准企业，反而可能转移了公众对污染和破坏事件背后行政行为的审查。
其次，在理论体系上，具备海洋环境监督管理权的行政部门提起的损害赔偿诉讼应当与环境民事公益诉讼的概念相区分。正如有学者所指出的，我国《海洋环境保护法》第90条的规定，事实上也只是由国家作为原告、由监督管理部门作为诉讼代理人实施的普通民事诉讼而已，并不属于公益诉讼，也不属诉讼担当。
再次，允许检察机关作为原告参与环境民事公益诉讼是对检察机关主要职能的不当扩张。总体而言，根据《检察院组织法》第5条的规定，检察机关的主要权力在于对重大犯罪案件的检察权、刑事侦查、公诉和对公安机关及法院活动的监督。仅从这些规定并不能导出检察院有权作为原告提起民事公益诉讼。此外，我国检察院一方面有权监督法院民事案件的审理活动，另一方面，如果又能够作为原告参与民事公益诉讼程序，则可能在民事公益诉讼的原告和被告之间形成事实上的不对等地位，不利于诉讼程序设计的公平性。
最后，允许公权力机关作为民事公益诉讼的适格原告，还可能在事实上挤压和削弱社会组织作为原告提起公益诉讼的空间和机会。当检察机关和社会组织同时具有环境民事公益诉讼的原告资格时，对于地方政府而言，检察机关很可能比社会组织更加具有可控性。而由于既判力规则的限制，如果检察机关提起公益诉讼并因此产生了有效判决，则社会组织不能再就同一污染和破坏行为另行起诉。尽管将检察机关作为适格原告可能会壮大监督环境违法行为的力量，但由此在检察机关和社会组织之间形成的竞争关系却不容小觑。在我国社会组织发展远未成熟的情况下，反而很可能导致社会组织的活动空间受到事实上的挤压。
基于以上理由，笔者以为社会组织才应该是环境民事公益诉讼制度的适格原告。我国生态文明建设的相关方针政策本已明确强调需要加强社会治理，在此情况下，理应更加重视培育社会组织通过环境民事公益诉讼监督环境保护的能力和制度空间。(据公益慈善学园)
