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2016-08-24 来源 :公益时报 作者 : 张璇
2016年9月1日，《中华人民共和国慈善法》即将正式实施。根据规定，只要符合条件，慈善组织通过申请将拥有获得公开募捐的资格。经过多年审议，慈善组织获得公募资格的权利最终以法律的形式确定下来，公开募捐不再是少数官办慈善组织的“特权”。民间公益组织都可参与公开募捐，这是否意味着慈善组织公募的“春天”即将到来?对失去公募“特权”的官办慈善组织而言，这是否是一次强有力的冲击?
公募权从垄断到放开
慈善组织开展公开募捐，应当取得公开募捐资格。依法登记满二年的慈善组织，可以向其登记的民政部门申请公开募捐资格。民政部门应当自受理申请之日起二十日内作出决定。慈善组织符合内部治理结构健全、运作规范的条件的，发给公开募捐资格证书;不符合条件的，不发给公开募捐资格证书并书面说明理由。
法律、行政法规规定自登记之日起可以公开募捐的基金会和社会团体，由民政部门直接发给公开募捐资格证书。
——《中华人民共和国慈善法》第三章第二十二条
2004年，我国颁布的《基金会管理条例》对公益基金会做出了公募和非公募的划分。非公募基金会，类似于国外的企业基金会、家族基金会，主要由特定的群体出资发起，仅允许其在小圈子里定向筹募善款;公募基金会则有着更高的公众参与度，可以向社会不特定多数人募捐。
2008年汶川大地震之后，我国公益组织和基金会的数量如雨后春笋般迅猛发展起来，因此2008年也被称为中国的“公益元年”。根据基金会中心网最新数据统计，截至2016年8月21日，全国基金会总数达5100家，其中公募基金会1553家，非公募基金会3547家，非公募基金会的数量已占到基金会总数的70%。然而，由于面临资金募集渠道的瓶颈，非公募基金会数量越来越多，但实力的提升面临窘境，很多非公募基金会甚至难以全面开展公益活动。
2016年3月16日，《中华人民共和国慈善法》(以下简称“《慈善法》”)终于在全国人大表决通过。法律规定，“依法登记满二年的慈善组织，可以向其登记的民政部门申请公开募捐资格……慈善组织符合内部治理结构健全、运作规范的条件的，发给公开募捐资格证书”。放开公募权成为了此次立法的一大重要突破。
深圳壹基金公益基金会(以下简称“壹基金”)秘书长李劲认为，放开公募资格有利于公益行业整体发展。“走市场化道路，这对于公益组织的发展是有积极意义的。”
李劲表示，公益行业、公益机构之间只有在开放的市场中通过良性竞争，才可能提高效率和效能。在过去这些年，他一直呼吁打破公募和非公募间的壁垒，打破地域之间的壁垒。“这次《慈善法》基本也是围绕这个方向，而且基金会、协会、社会服务组织之间的界限，特别对公募资质的界限，基本上已经取消了。”
李劲认为，伴随着民间基金会数量的攀升，公募资质的全面放开会加剧基金会之间的竞争。竞争的加剧必然会通过市场的机制引发优胜劣汰的局面，相信公募权门槛的消除能够对中国公益事业发展起到积极正向的作用。
面对公募权放开给现有公募基金会带来更多竞争压力的情况，中国红十字基金会(以下简称“红基会”)常务副理事长兼秘书长孙硕鹏表示，更多公益机构拥有公募权是一个必然的趋势。“我们不能限制民间NGO发展和成长，我觉得公募权不是行政赋权，而是公众赋权的行为。”
孙硕鹏认为，公益产品是公信力的最好体现。“包装出来的公益产品可能唬人一时，但唬不了长期。”他苦心经营11年的红基会“天使计划”正是一个强有力的证明。
据红基金会官网介绍，“红十字天使计划”是2005年8月以来推动的重点公益项目，其宗旨是关注贫困农民和儿童的生命与健康，广泛动员国内外的社会资源，募集资金和医疗物资，资助贫困农民和儿童参加新型农村合作医疗，对患有重大疾病的贫困农民和儿童实施医疗救助，协助政府改善贫困乡村的医疗卫生条件，捐建农村博爱卫生院，培训农村医务人员，促进我国农村医疗卫生事业健康发展。
“这个项目已经坚持了十多年，十三五的时候，要投资10个亿。长期做下去老百姓就会知道你，我觉得公益的资源就是百姓的资源，这个得靠产品。”孙硕鹏说。
对于慈善法如何界定公开与非公开募集的问题，广东省国强基金会办公室主任刘刚向记者表示，比如面向员工，在集团内网发募捐倡议，是否算公开募集?关于特定对象的认定，如何界定?
“比如国强基金会有一个项目，需要发动业主来帮助贫困的家庭，在小区里针对业主发起募捐，业主是否算是特定对象，或者碧桂园的合作伙伴，是否算特定对象?在碧桂园集团高管会向集团高管发起募捐，算是面向特定对象募集吗?类似问题，现在还没有得到专业的解决。”刘刚说。
无论是公募还是非公募基金会，公募资格的放开都是一次“改革开放”，中国的公益领域开始形成“市场”和“竞争”的思维，而互联网正发展成为承载这一变化的新平台。
利用互联网开展公开募捐
开展公开募捐，可以采取下列方式：
……
(三)通过广播、电视、报刊、互联网等媒体发布募捐信息;
……
慈善组织通过互联网开展公开募捐的，应当在国务院民政部门统一或者指定的慈善信息平台发布募捐信息，并可以同时在其网站发布募捐信息。
——《中华人民共和国慈善法》第三章第二十三条
8月16日，民政部组织了对47家拟申请互联网公开募捐信息平台资格单位的申报材料进行了初审，择优将产生10家左右首批互联网募捐信息平台。
孙硕鹏认为，互联网募捐信息平台的认证一开始是必要的。“因为数量太多，但今后还是得让资源自由流动。”
“从根本上来说，互联网公益的出现，改变了整个公益行业的生态。”中华社会救助基金会秘书长胡广华表示，过去人们一般认为，公益慈善离普通百姓很远，各个基金会的主要捐赠也大都来源于大企业、大慈善家。而现在，人人都可以参与公益，人人都可以成为受益者。公益从此走下圣坛，逐渐成为普通百姓的一种生活方式，“中华社会救助基金会去年共筹集善款(现金)超过1亿元人民币，其中70%来自于互联网平台。可以说，互联网拓宽了募款的渠道，不仅为公益带来了善款，更带来了春天和希望。”
相关专家还分析说，相较于传统公益活动，“互联网+”使公益行动变得更为灵活高效，成为越来越多人的选择，“就比如筹集医药费。在现在的一些筹款平台上，只要备齐相关证明就可以发起项目，不但手续简单，而且募款速度非常快。”记者近日打开“轻松筹”的筹款网站，发现注册用户已有8773万多个，筹款项目100万多个，支持次数更是达到1亿多次。
“通常我们会说，‘一个人捐100万，不如100万个人每人捐一元钱’。同样是100万元，效果是有差别的。普通人关注和参与项目，不仅让筹款变得简单快速;而且他们对善款流向及执行情况的关注，对提升基金会的透明度、公信力、专业化也起到巨大推动作用，促进整个公益行业的良性发展。”胡广华说。
对此孙硕鹏也表达了自己的观点。“大家还一直觉得慈善组织是一个道德组织，学雷锋的组织，其实他应该成为一种行业，一种就业的通路，成为一个双创的平台。”他认为，自己想把红基会变成职业的慈善工作者。
公募权是否需要分享?
不具有公开募捐资格的组织或者个人基于慈善目的，可以与具有公开募捐资格的慈善组织合作，由该慈善组织开展公开募捐并管理募得款物。
——《中华人民共和国慈善法》第三章第二十六条
互联网募捐信息平台使得公募基金会和非公募基金会的界限越来越不明显。如果二者都申请认定为慈善组织，筹款的运作模式也会逐渐趋同。面对这种情况，孙硕鹏认为，各家基金会需要朝着更专业、更专注的方向发展。
少数官办的大型基金会正逐渐向专业化发展，如中国青少年发展基金会重点做教育，中国扶贫基金会侧重于扶贫。正是吸附或联合其他多个小型非营利组织或小型基金会，这些基金会才得以走向专业化。
“政府主导的基金会一开始是垄断地位，但随着社会经济的发展，会走上分化、联合到协作的过程，我觉得这是公益行业或公益市场的规律。”孙硕鹏认为，公募和非公募其实是互相借助的关系，公募更偏向于公众，通过公信力来取得，非公募其实更多是动用朋友圈，还有自己的社群资源，这两个完全是可以结合的。
2007年9月，崔永元和红基会共同发起成立了“崔永元公益基金”。2013年，崔永元在北京市成立了一家非公募的永源公益基金会。两者却有着共同的关注领域并展开了密切的合作：乡村教师。
“我们做的是同样一件事情，那就是专注一个领域。我认为这可以把公募和非公募两种优势结合起来，达到双赢。”孙硕鹏说。
然而，李劲对这种分享公募权表达了不同的观点。“壹基金从没有把公募权当成我们的特权或者把所谓分享公募权当成我们工作的指导思想，在我们看来，公募、非公募的壁垒早就应被打破，我们的战略是支持所有参与社会建设的组织都有机会、有权利获得每一个普通公众的支持，所以对于壹基金来说，最重要的是和合作伙伴(社会组织)建立长期的、互动的、建设性的伙伴关系。我们也看到，过去一年，民政部门对于公募基金会下面的专项基金的管理也越来越严格，这也透露出不鼓励公募基金会仅为分享公募权而设独立专项基金的思路，这与我们的思路也是一致的。”
据界面报道，上海联劝公益基金会(以下简称“联劝”)秘书长王志云认为，慈善法对公募资格的规定对联劝影响不大。她指出，作为一家公募基金，联劝自成立以来，就与民间公益组织分享公募权。“我们希望更多的资源涌入公益，现在慈善法从法律框架上放开公募权，是莫大的进步。”
南都公益基金会理事长徐永光也分析，慈善法实施之后，草根公益组织获得的机会是最大的。但王志云则指出，从实际操作上，慈善组织获得公募权之后是否能够把公募资格发挥到极致或许是个挑战。据其观察，民间公益组织在资源整合能力上存在明显的差异。“有些做得有声有色，有些就不一定能够进入公募的门槛。”
此前，民间NGO只能通过与大型公募基金会合作才能公开募捐，如今只要符合条件，都可申请公募。今后会“更加便捷，对公益组织而言是利好消息。”福建正荣公益基金会项目高级官员吴军军分析。正荣公益基金会成立于2013年3月，是一家非公募基金会，主要关注民间公益支持和城市社区营造两大领域。福建正荣公益基金会目前通过的“和平台”项目，就是支持创业初期的公益组织。
同时，吴军军指出，在慈善组织的申请、认定过程中，操作细节尚不明确，各地民政部门对慈善组织的认识也不一样，出生草根的公益机构是否可能面临更加繁杂的程序?需要为申请公募付出更多成本?“这也会考验民政部门的行政能力，以及对慈善的理解能力。”
此外，他也对草根公益组织未来的生存产生疑问。“处于不同发展阶段的公益组织，资源整合能力也不一样。公募门槛是否会拉大公益组织之间的‘贫富差距’，让强者更强，弱者更弱?”
吴军军透露，在他看来，作为企业设立的非公募基金会，仍要三思而后行。“放开公募资格，可能非公募基金会会有申请公募的冲动，但本身要想一想，为什么要公募，目前机构的能力能否达到公募的要求。”
他认为，原本有公募目标的非公募基金会有可能申请公募资格，比如做大型网络平台的某企业基金会，一旦获得公募资格将如虎添翼。但就企业基金会而言，“可能不会涌现大批量申请”。
而类似于敦和基金会(下文简称“敦和”)这样的非公募基金会，重点关注慈善法的两大方面：一是慈善法对于整个行业有没有整体提升的作用;二是能不能更好地弘扬中国的慈善文化。
对此，敦和基金会副秘书长孙春苗表示，相比较公募基金会而言，资助型的基金会对慈善法的关注点可能略有不同。“敦和的定位比较明确，坚守在资助型这块，尽管行业内做资助型的基金会并不是很多。目前敦和整体的资助策略是系统性的资助，注重公益行业基础设施的完善、生态系统的提升，以及慈善文化的弘扬。”
孙春苗表示，敦和希望这个根扎得再深一点，眼光再放长远一点，也乐于继续做行业支持。“从公益慈善发展来看，这一块确实是行业所需要的。”
无论对公募或非公募基金会而言，慈善法都是一场机遇或挑战。但到底是机遇还是挑战，须由时间来给出答案。
