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2016-08-09 来源 :公益时报 作者 : 张明敏
在2016年7月22日至29日这一周时间内，因发现近年来有人以项目办公室名义与社会公司签署合作协议，收取相关费用，从事牟利活动，并产生民事纠纷，国家教育部、国家质检总局、国家安监总局先后宣布退出一项名为“全国中小学生交通安全教育活动”的公益项目。
8月1日，项目主办方之一的中国关心下一代工作委员会在其官方网站上发布了《关于全国中小学生交通安全教育活动已经停止的声明》，表示：“2014年7月就召开会议决定停止这项活动。会后，中国关工委立即收回公章并责成活动办公室处理遗留问题。”
作为由关工委、教育部、国家质检总局、国家安监总局发起的，以确保中小学生平安出行健康成长为目的的公益活动，这项名为“全国中小学生交通安全教育活动”为什么会落得如此境地?相关部门推出活动是所称的“从事牟利活动并产生民事纠纷”又是怎么回事呢?
成绩显赫的“安全教育办公室”
“全国中小学生交通安全教育活动办公室”(以下简称办公室)官网显示，“全国中小学生交通安全教育活动”由中国关心下一代工作委员会、中华人民共和国教育部、国家安全生产监督管理总局、国家质量监督检验检疫总局等四部委联合主办，中华人民共和国公安部及中华全国新闻工作者协会协办，下设办公室于中国关心下一代工作委员会负责日常工作。
该办公室的设立宗旨是：“为贯落实党中央提出的关于构建和谐社会的重大战略决策，确保中小学生平安出行健康成长，坚持为全国2.33亿中小学生营造一个交通安全、民生幸福、社会稳定的生存环境。”
自2010年成立以来，办公室在四部委的主推下，极力打造“小黄帽工程”和“校车工程”这两个重点公益项目，并且取得了不错的成绩。
“小黄帽工程”源于1987年北京市崇文区的小黄帽路队制，区内所有小学生在上下学途中统一佩戴颜色醒目的小黄帽、列队通过马路，此后连续14年，该区未发生过一起学生交通死亡事故。这一成功的示范一经报道，于1987年底就开始向全北京市推广，后逐步发展到全国部分地区。
“校车工程”发源时间不长，但其发起时间恰逢呼吁建立全国性校车工程的呼声最高的那几年。该项目上线后，曾多次与央视合作和举办专题节目、慈善晚会，收获了不少关注和好评。
遭遇官司败诉
2012年1月18日，山东泰山智公司与办公室签订《全国中小学生交通安全教育活动协办合作协议书》(以下简称《合作协议书》)，约定由前者负责山东省区域的中小学生交通安全教育活动。
协议签订后，办公室收取泰山智公司“赞助爱心款”、“保证金”等共计300万元。其后，山东泰山智公司以办公室“拒不履行合同约定的义务，导致《合作协议书》无法履行”为由将关工委会、教育部、国家安监局、国家质检总局诉之法庭。
山东泰山智公司请求判令，“1.解除《合作协议书》;2.全国中小学生交通安全教育活动办公室退还收取的300万元资金;3.安全教育办公室赔偿该公司经济损失210万元;4.被告四部委对被告交通安全教育办公室的还款义务承担共同清偿责任;5.本案全部诉讼费用由被告承担”。
开庭审理时，关工委未进行答辩，教育部、国家安监总局、国家质检总局则答辩称自己只是作为会签单位共同发起过这一公益活动，并未授权关工委及办公室借此从事商业活动。
山东省济南市中级人民法院发布的案号为“(2013)济商初字第241号”的判决书显示，办公室“系根据中国关工委(2011)20号文件而成立的临时机构，不具有法人资格，发文成立安全教育办公室的中国关心下一代工作委员会、教育部、国家安监局、国家质检总局应对安全教育办公室的民事责任承担共同的还款责任。
2014年5月，山东省济南市中级人民法院判决办公室向上述公司返还300万活动经费，并赔偿人工及租金损失近100万元，关工委、教育部、国家安监总局、国家质检总局须承担共同还款责任。济南中院判决后，教育部、国家安监总局、国家质检总局三部门向最高人民法院提出再审申请，最终判决三部门无需再承担相关赔偿责任。
这意味着，还款责任将落到关工委一家身上。
四部委应对措施
面对法院的判决，7月底，教育部、国家质检总局、国家安监总局三部门声明因民事纠纷退出关工委发起的“全国中小学生交通安全教育活动”，认为活动未获该三部门授权，该活动办公室与商业机构签订合作协议，三部门并未知晓，认为所签订协议无效，自身与活动无关。
中国关心下一代工作委员会则在其官方网站上发布了《关于全国中小学生交通安全教育活动已经停止的声明》。声明承认“交通安全教育活动在开展过程中，确有人未经领导小组同意，以全国中小学生交通安全教育活动办公室名义与社会公司签署合作协议，收取相关费用并产生民事纠纷。”并表示，“领导小组成员单位曾多次研究处理，并于2014年7月召开会议决定停止这项活动。会后，中国关工委立即收回公章并责成活动办公室处理遗留问题。”
然而作者在其官网上“书画活动”一栏中仍然看到，由“安全教育办公室”与“书法出版社”联合举办的“全国书画艺术公益活动”于2014年9月开始至2015年8月结束，这与声明中“2014年7月叫停办公室活动，收回公章”的时间不符。
《公益时报》记者拨打了“安全教育办公室”官网上的联系电话，接听电话的工作人员对记者表示：“2014年7月后，中国关心下一代工作委员会叫停‘小黄帽工程’和‘校车工程’两项目后，‘安全教育办公室’再没有开展上述活动。‘全国书画艺术公益活动’由于在中国关工委2014年7月叫停活动之前就签署了合作协议，所以早期只是挂上信息，这个活动实际上也没有开展。”
部委退出能否免责?
那么，对于这一事件中各相关部门需承担的责任究竟该如何看呢?退出、停止是否意味着事情已经得到终结?
北京市康达律师事务所韩骁在接受媒体采访时表示，作为方便展开具体活动而开设的临时执行机构，活动办公室并不属于国务院管理部门，不具有独立的法律地位，因此不能以自己的名义对外独立开展活动，也不能独立承担相应的法律责任。
韩骁说，活动办公室的设立依据是三部委会签的文件，因此，参与会签的部门应当对该办公室以部门名义对外进行的行为承担连带责任，退出并不能避免连带责任的承担。
如果活动办公室不具备独立法律地位，那么收取相应“赞助费”是否合理?
根据“全国中小学生交通安全教育活动”与“济南泰山智文化有限公司”合同纠纷一案表述，该公司向活动办公室支付赞助“爱心款”、“保证金”等共计300万元。
韩骁表示，公益活动的目的在于服务社会、促进公益，非以营利为目的，任何偏离或者违背上述原则的行为都是不被允许的。
韩骁进一步解释，若借合作名义收取额外费用，甚至直接以营利为目的，则违反了开展公益活动的初衷，是不合法的。而具体判断合作费用的收取是否合法、合理，关键要看资金的用途。
至于政府部门参与公益活动是否合理?清华大学公共管理学院创新与社会责任研究中心主任邓国胜表示，目前法律对政府是否能发起、组织公益活动并没有明确规定，一般来说，政府可以倡导公益性活动，这是其责任所在，但是对于“明知会有利益输送的公益活动”，政府部门不应参与其中。
邓国胜补充道，政府在公益活动中主要起倡导牵头的作用，而受限于其具体的职责与编制预算情况，很少直接作为活动执行的主体，可能要依靠其他机构，比如事业单位、社会企业等来具体执行。
■ 本报记者 张明敏
