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2016-07-19 来源 :公益时报 作者 : 孔祥成 侯德彤
眼下，长江流域10省正遭受多年不遇的洪灾，截至目前受灾人口4919万人，其中以武汉情况最为严重。而85年前的夏天，也曾有一场号称“世界历史中创纪录”的洪灾侵袭了长江流域，淹死14.5万人，武汉市被淹前后长达100余天。在当时那场浩劫中，催生了一个名为“国民政府救济水灾委员会”(简称“国水委”)的赈务组织。
作为当时中央政府临时组建的专门救济1931年水灾的赈务组织，它一改以前的救灾模式——单纯筹募资金和赈粮，拨交至灾区各级行政机关或依靠民政部门的赈务机关来组织实施赈济，而是吸取了民间义赈经验，并参酌了西方应付突发事件的管理模式，自上而下建构了独立的组织运营体系，彰显出“官主民办”、“官义合办”的特色。而这一组织体现出的用人制度和自律机制或许时至今日仍对我国的救灾工作有借鉴意义。
中高层：考察学历、资历
作为应对1931年江淮大水的最高决策机关，国民政府救济水灾委员会的执行部门设调查、财务、会计、稽核、卫生防疫、运输、联络灾区工作等七组。其中，委员会派遣的灾区工作组，又下辖江北区赈务专员办公处和宁属区赈务专员办事处等省区赈务派出机构。办公处专员以下设干事长一人，置总务、文书、会计、运输四股。重灾县份，可依照工作组所颁发《查放通则》设立查放局。查放局成为县级赈务的执行机构。
可见，适应于这种科层化办公环境的赈务人员，对其学历与资历均有较高的要求。
于是，“国水委”职员履历强调的主要有两点：一是受教育背景和学历，这是一个前提条件，科层化的管理体制与文书运作方式对受教育程度有较高的要求。查阅当年任职人员列表，除一人情况不明外，余皆在高中或中专以上文凭，有的则是高校知名教授，从学历与专业上都能满足救灾工作的需要。二是任职资历，有无办赈经验，是否熟悉政府办公程序与环境。以上这些办赈人员的一个共同特点就是，大都在政府机关或企事业单位做过中层官员，很多直接就是银行经理、行长或公司董事长，具有丰富的实践经验和老练的操作能力。因此，无论其学历或资历，都比较合格，符合才堪专任的用人原则。
值得指出的是，“国水委”吸收外国人担任决策顾问或财务稽管。1931年9月8日，国际联盟第十二届大会，通过英国代表薛西尔关于由国联卫生部协助中国救济水灾的提议。9月15日，国联卫生部长拉西曼抵南京，先向卫生署长刘瑞恒询问灾区情况，随后与蒋介石商谈灾区整个防疫计划，并赴汉口长江一带实地考察。9月18日，“国水委”聘拉西曼为卫生高等顾问，借以实施西方式的公共卫生防治。救灾组织人才梯队“中西结合，唯才是用”的特点，于此可见一斑，这也从侧面反映了民国时期救灾理念的进步。
基层：人品、名望与经验并重
而在基层赈务组织中，经验、阅历与人脉关系等社会资本，则无疑更有利于地方赈务的开展。
事实上，这一选才原则得到了较好的实施。在查放人员的选聘上，可谓有赈无类，一以才识、经验、名望为准则。“查放、急赈各县设查放局，由专员遴聘操守坚正，心地慈祥，熟悉赈务者一人为查放长。每局置查放员十余人，事务员二人，除由专员及查放长延请担任外，由各该县县长遴选能耐劳苦、乐为慈善、干练明达、清廉公正之邑人若干，开单交由查放长按名接见酌量延请担任。”可见，上自查放长，下至查放员，其选聘都有素质和能力两方面的限制。
而在当时乡绅阶层逐渐分化、转化以至于退出历史舞台之际，留守乡村的一批士绅自然成为“国水委”寻求支持与帮助的首选对象。1931年9月10日，赈务联席会议公请刘仲书、顾瑶臣专轮赴刘庄迎高鹤年居士进城主持赈务。高鹤年系当地的名士望绅，从其父开始就热心地方救济事业，多次捐资助修圩堤，造福一方。高鹤年作为中国传统士绅的代表，秉承了民间义赈的品质，参其事而不居其功，捐其资而不领其赏，在救灾事务中发挥了重要作用。
在地方精英中，除了乡绅，宗教界知名人士也被纳入到这一官方编制的赈务网络体系之中。如“国水委”灾区工作组电令各专员：“组织查放局之时务请加以注意，如遇需人相助，并请留意各县具有赈务经验之教士，就近接洽延用具报。”1931年9月15日，如皋东陈红卍字会职员陆答山、黄辟尘、袁克明便邀请范成法师莅兴化查灾，并承运难民到如皋等处收容。泰县水灾赈务委员会邀请常惺法师担任救灾委员。另外，上海佛教界名居士朱子桥(朱庆澜)、王一亭(王震)、黄庆澜等亦加入了“国水委”救灾组织。其他如苏州基督教传教士也被邀请加盟地方赈灾组织。经过对地方人才的罗掘，基本上达到了“每一区都有一位有经验的赈务熟手引领”的初衷，充分体现了官方赈务组织“官主(持)民办”的特点。
监督与审查双管齐下
“国水委”无论在人员的选聘上，还是在赈务人员的提升上，都有一套行之有效的自律机制，以保证赈务组织的业绩、信誉与公正。
首先，在对查放人员延聘的过程中，增加了资格审查环节。要求受聘的查放员要由地方荐举并取保于殷实商户。
其次，多重监督机制。如果仅把好选聘的入门关，并不能有效地阻止腐化现象的产生。为此，还要建立上级督察和群众监督的双向机制。以预算、查帐、稽核等经济手段和民心、民意评价等综合指标来衡量办赈人员的绩效，随时接受民众举报。
如盐城县第二区农会干事长高载熙，检举盐城查放局查放员沈静斋，侵吞赈款四百零一元，并未填发赈票，情节重大，经查证后属实，“函请江苏省政府转饬盐城县长，传集人证，讯明法办，责令将所吞赈款如数交出，发由该县查放局另派妥员补放，以慰灾黎而全赈誉”。
再辅之以监察机关的明察暗访，对办赈员无疑是一个有效的监督和防范措施。“关于施赈工作，有赈员查户给票，地方公团监放赈款之规定，互相督率，重重限制，法良意美，弊绝风清”，这种民督官办的监督方式，是对官督民办形式的一种补充。
如上所述，对于赈务人员的任用，标准已经很严格。但在晋升方面，要求更高。国民政府有专章规定，对赈济异常出力、贡献卓著者优先考虑铨叙，临时雇用的事务员可借此升级为国家正式公务员，本来已是政务官的可予以提拔，甚至连升三级。因此，不乏一些赈务员意图走此终南捷径，以赈务事功实现身份“转正”。但事实上，由于对学历等硬件的把关较严，不易疏通。
社会精英参与下的官赈梯队
在“宁缺勿滥”的选聘标准和“随时淘汰”的录用机制双重作用下，作为1931年江淮水灾总指挥部和救灾中枢的“国水委”，自上而下各层机构吸收了大量的民间人士，并委以重要职位。如决定“国水委”募捐方针的财务组财务委员会的委员们，正是设立代收窗口的银行或企业的负责人，许多还是当时义赈活动的代表性机构上海筹募会的成员。上海筹募会的常务委员虞洽卿、王晓籁、王一亭、张之江、黄涵之、张啸林、杜月笙、李晋、秦润卿、林康侯等均系“国水委”委员，他们与政府内政部、财政部、实业部、交通部等部门高官一起组成了“国水委”的高层决策和管理的领导队伍。
从中层而言，融合方式更是多样化。“国水委”不断增加人员编制，吸纳社会精英，分权共事。如“国水委”顾问杨格曾建议聘请南京中央大学、金陵大学教授凌道扬等人入会。“诸君热心灾赈，发愿筹款，赈济宁属六县灾民，并拟有进行计划”，“国水委”委员长宋子文下令吸收这股新鲜血液，借助专家学者的力量和威望来壮大赈济事业，“原拟设立宁属分会，因与本会办法未能一致，商量结果，关于宁属区加派赈务专员一人，即以凌君任之。”具体操作办法为，“规定宁属六县中之江宁、江浦、六合、溧水、高淳等县，业由执事派有急赈查放长，仍就原发赈款继续发放。凌君专任筹划宁属已办急赈外之各项赈济事项，庶界限分清，事权不至混淆”，立即转致宁属各查放长知照，“一切仍望分工合作”。
“国水委”在基层县级机构亦吸纳了大量的地方精英，充实赈灾队伍。近代以来士绅作为一个封建阶层趋向衰落，但农村社会结构的稳固及封建性的大量残留，使得绅士阶层消亡速度得以延缓。如兴化县查放局成立伊始，即“经聘任素具赈务经验之郝绩甫先生为兴化查放长，并请邑绅现任赈务分会委员，高鹤年、石金声两先生协同郝君办理”。县查放局查放长的人选至关重要，一般选择当地或邻县德高望重且谙于赈务之士绅担任。查放员则由大会公推或名流具结荐举，再由查放长加聘，名单送总会备案。
“国水委”通过用人制度的探索，一方面自上而下地大量吸纳社会赈灾精英，使其队伍的职员构成结构发生明显变化。政治官僚所占比重大大减小，而职业和技术官员比例上升，组织成员构成合理化，促使救灾机构群体的学历、专业、阅历、背景、威望等社会文化资本提升。另一方面，荐举、担保、审查、监督、晋升等各用人环节的合理设计，又为赈灾组织的自律提供了机制上的保障。总之，在“官主民办”、“官义合办”的指针下，中央政府吸纳了大量的民间精英参与赈灾，使得义赈的理念与经验在“国水委”的救灾政策与制度中得到更多的体现。
■ 孔祥成 侯德彤
