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2014-12-02 来源 :公益时报 作者 : 王会贤
在慈善法紧锣密鼓筹备之时，北京师范大学中国公益研究院于11月组织了为期两天的“中日慈善立法研讨会”，中日两国近30位慈善界人士齐聚，探讨交流公益慈善制度、公益信托、税收政策等问题，以期为正在进行的中国慈善立法工作提供借鉴。
中国人民大学教授郑功成在致辞中表示，此次立法由国家立法机关主导，并调动了很多学者的力量，是科学立法、民主立法的范例。日本作为亚洲率先实现工业化的国家，在福利制度、公益立法方面也很健全。慈善是没有国界的，应该有它的一般规律和基本规律。慈善制度是有国界的，中国的慈善法也一定是中国特色的，但是可以借鉴日本的先进经验。
“我们已经为这个会准备了大约2个月的时间。”日本公益法人协会理事长太田达男表示，公益法人协会1972年成立，在日本普及推动民间公益活动，同时也就相关法律制度、税制制度向政府及国会建议建言。太田达男介绍：“2008年日本公益法人制度有了根本性的改变，迄今已有6年的历史。这次改革诞生了公益认定制度，同时还诞生了非营利法人法中的一支，也就是一般法人制度，关于这些组织形态的税制也得到了明显改善，这是这次改革的明显特征。”
从审批制到认定制
作为曾经参与2008年日本公益法人制度修改和制定的委员之一，日本学习院大学法学院教授、东京大学名誉教授能见善久介绍了日本当前的公益制度：一般法人制度是公益法人的基本框架，一般法人法采用准则主义，只要满足法律规定的要求就可以登记成立一般法人。公益法人首先要获得一般法人资格，在此基础上再获得公益认定，才能成为公益法人。
“公益法人、公益财团的认定我们颁布了新的公益认定法，一般法人又成立的一般法人法。我们还有一个叫做一般法人、一般财团、一般社团相关的法人完善的法律，叫做完善法。相关的3个法律在2008年开始正式实施，这是民法实施110年以来的大的改革。”日本内阁府公益法人行政准备室(公益法人认定委员会)代理主席雨宫孝子强调。
在此之前，日本沿用的还是1896年民法中规定的公益法人制度，110年的时间显然已经相当久远。新制度与以前的首要区别，就是由公益认定取代了主管部门审批。能见善久表示，审批从行政法上来说是赋予了行政部门裁量权，量裁权意味着即便各条件符合，行政部门考虑到各种问题也可以不予通过审批，比如东京的一个医生团体想成立公益法人，但相关主管部门以本地区已存在一个医生团体为理由没有审批通过，这起案件最后上诉到了日本最高法院。新的公益法人制度中虽然列出了很多的条件，但是只要能够符合这些条件就必须赋予它公益法人的资格。由得到主管部门委托的国家或地方公益认定委员会进行审查，审查的结果由内阁总理大臣或者督道府县的省长、市长进行认定。
对于这一改变，长期做公益实务的太田达男最有感触，他表示，2008年的公益法人制度改革理念，首先就是自由，摆脱官僚的控制，尊重团体自治，由事前限制到事后监管，入口就变得非常宽。
公益法人比一般法人多出了哪些要求?据雨宫孝子介绍，一般法人可以从事各种事业，但是如果你要获得公益认定就需要符合规定的各种公益事业要求。比如，财务方面公益目的占预算的比重必须占到50%以上;具备从事公益目的事业所必须的经济管理基础和技术能力，内阁府为此制定了细则;不能给社员、理事或者是法人的相关人员提供特殊利益;资金达到一定标准时应设置会计监查人;等等。
通过公益性认定之后就可以自动地享受税务方面的优惠待遇，收益部分是不税的，捐款也可以获得捐款扣除的优惠措施。这也将税收优惠资格的认定从税务部门剥离了出来。
关于没有法人资格的社团和财团，能见善久表示，在日本，没有法人资格也可以开展社会活动，不受监督限制，但是没有任何税收的优惠，在民事诉讼上不具有原告被告资格，也有其他诸多不便。
认定委员会的工作流程
废除主管部门的许可制度后，取而代之的内阁府公益认定委员会由7名成员组成，这7位当中包括法律专业人士、注册会计师、学者等，其中3位是专职人员。另外在地方政府各个督道府县还有类似的公益认定机构，一般是5个人组成的审议会，最少也有3人的，由他们来负责审批，审批之后由督道府县的知事来进行公益性认定。
另外，政府可以撤销法人资格。在审查发现问题后，“我们会设定必要的期限，首先发出劝告要求该法人进行改正，这个信息是公开的。劝告发出的过程是认定委员会对政府部门提出这个法人有问题，你要发出劝告的命令，或者是行政部门去咨询了认定委员会以后再做出决定。劝告还不行的话我们再发出责令改正的命令，如果还不行我们再去撤销，就是这样一个流程。”雨宫孝子说。
新制度2008年12月1日执行，有5年的过渡期。旧制度下的24000多个法人，可以申请公益财团法人的变更，或者申请继续成为一般法人。成为一般法人是11679个法人组织，成为公益法人的是9540个，还有426个法人没有进行申请，被视为解散。
雨宫孝子表示，截至2013年12月1日，公益法人中的理事数和员工数一共有18万人，还有8万名专职理事。在日本的银行员工是31万人，证券公司的员工人数是83000人，也就是说公益法人的人数比在证券公司工作的人数还多。这是一个非常大的领域，但是在社会上的认知度并不是那么高，也让我们觉得遗憾的。
来到研讨会的还有一位日本地方委员会代表，埼玉县公益法人委员会会长大贯正男，他表示，如果公益法人的活动范围超过两个都道府县的话，是由内阁府来审查，只在一个地方活动，是由地方政府来进行审查。他所在的这个委员会中的5个成员包括会计师、律师、税务工作者、大学老师，他本人则是资深公益人士，5人全部是兼职。
在事务处理方面，埼玉县采用的是一种分散管理的方式，即法人所从事的事业与他密切相关的事务仍由主管科、业务科来负责，比如说医疗方面有医疗科，但是最终要由文书科进行总的事务性的综合调查。
大贯正男表示：“我们完全是从公正的立场去进行审议和审查。对于有的法人我们审议的次数达到了10次，但是我们一直会和当事人进行交流，找出真正的解决方案，然后让他进行改善，我觉得这才是我们工作顺利最大的要素。”
宽松的募捐环境
对于日本的募捐制度，在日本同志社大学研究院读博士的中国留学生俞祖成介绍：“目前根据我查到的资料来看，日本国家层面并没有直接与募捐相关的法规，它和英国一样采取非常宽松的态度，几乎所有个人和组织都可以开展募捐活动。”日本有个日本募捐协会，每年都会出版一些它的白皮书，里面都有非常新的募捐的理念、募捐的技术、募捐的最新动态等等。当然有些若干特殊组织需要得到主管部门的许可，比如说公益法人具有一些若干制约，你不能乱做这些事情，不然会影响公益法人的信誉。社会福祉法人进行募捐之前需要得到主管部门的许可，相关法律条文有规定。此外不管是公益组织、个人要使用公共场所进行募捐都要事先得到警察部门的许可。
虽然国家层面没有出台募捐法规，但是日本是实施中央集权下的地方自治，甚至地方自治程度是非常高的，所以以前各地方也出台过相关的条例。随着战后日本经济迅速腾飞、经济水平的发展、国民素质的提高，以及宪政的严格执行，募捐规制法规陆续被废止或者是司法化。“根据我最新查到的资料，目前日本仅有11个地方还存在所谓的社会募捐规制条例，不过这些规模都非常小。”俞祖成说，“取而代之的不是规制，而是鼓励市民捐赠。”
■ 本报记者 王会贤
