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2015-01-14 来源 :公益时报 作者 : 张明敏
2015年1月1日，随着新修订的《环境保护法》正式生效实施，论证多时的“环境公益诉讼”被以法条的形式明确。之前，由于环境存在的公共产品属性，即污染对于直接受害人不好明确的现状，环境公益诉讼案件屡屡被拒之司法大门外。
当天，由两家民间组织北京自然之友和福建绿家园作为共同原告提起的福建南平市延平区葫芦山非法开采山石，倾倒废弃石料，造成植被严重毁坏的环境公益诉讼案件被福建省南平市中级人民法院立案受理，这是新修订《环保法》正式实施后立案的第一例由社会组织提起的生态破坏类环境公益诉讼案件。
1月10日，作为环保部民间环保枢纽组织，中华环保联合会在2014年民间组织可持续发展年会上公布环境公益诉讼成绩单显示，2014年中华环保联合会共提起8起环境公益诉讼，4起立案，2起当庭胜诉，2起通过调解圆满解决。而2013年共提起8起环境公益诉讼案件，均未获法院立案。
随着新修订的《环保法》实施，据估计，全国约有700家环保NGO符合环境公益诉讼主体资格，环境公益诉讼长期受司法排斥的现象悄然发生着改变。
获诉讼资格环保NGO超700家
新修订的《环境保护法》第五十八条规定，对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼。
一是依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;二是专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。
记者通过查询得知，福建绿家园是1996年注册在福建省福州市民政局的一家市级民办非企业单位，成立至今从事环境保护工作期限已超18年;自然之友是1993年注册于北京市朝阳区民政局的一家专业从事固体废弃处理技术研究的民办非企业机构，从业期限超21年。
此案代理律师之一，中国政法大学环境资源法研究和服务中心律师吴安心在接受《公益时报》记者采访时表示，“福建绿家园注册业务范围就是环保，自然之友注册业务范围固体废弃物处理又正好符合该案非法开采矿石属固体废弃物的特性，当前已经得到法院立案，证明提起诉讼两家民间NGO主体资格是没有问题的。”
就在新修订的《环境保护法》正式实施后第6天，1月6日，最高人民法院出台了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)对环境公益诉讼的社会组织资格做出详细司法解释。
《解释》规定，在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等，属于“社会组织”，这些组织可以提起环境公益诉讼。《解释》同时明确，社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动的，可以认定为“专门从事环境保护公益活动”。
民政部民间组织管理局副局长廖鸿表示，“截至2014年第三季度末，在各级民政部门登记的社会组织是56.9万，其中，生态环保类的社会组织约有7000个。其中，符合《环保法》及其《司法解释》的，根据去年的调查推算，大约700多个，也就是1/10。这些组织基本分布在野生动植物保护、水资源保护、湿地保护、江河湖泊海洋保护、沙漠化治理、环境污染治理、节能和清洁能源治理等方面。比如中华环保联合会、中国绿化基金会、中国治理荒漠化基金会、青海省三江源生态环境保护协会、北京市新能源与可再生能源协会等。”
公益诉讼并非想提就提
根据民政部提供的数据，符合《环保法》及《解释》的约有700多个，如此庞大的符合诉讼的主体资格数量，会不会出现大规模的环境公益诉讼?
中国政法大学环境资源法研究和服务中心诉讼部部长刘湘对《公益时报》记者表示：“大规模公益诉讼的情况不大可能出现。”
一个民间环保NGO要想提起环境公益诉讼，即便是你具备了诉讼主体资格，要想进入到诉讼环节也并不容易。资金、专业性、时间这都是主要问题。
就目前来看，大部分环保NGO都是靠着操作环保项目的经费来保证机构自身运转，而受资助的环保项目又有着固定年限，大多以一年为期，一旦投入到环境公益诉讼中，在前期调研取证阶段就需要投入大量的财力、物力、人力和精力，而在诉讼过程中，从立案到判决再到执行阶段的参与都需要大量的时间和精力，这并不是一个民间环保NGO所能够承受的。
有着多年从事环境公益诉讼案件经验的中华环保联合会法律诉讼部部长马勇也表示，“环境公益诉讼成为常态不够乐观，不要对公益诉讼期待太高，这只是一种法律手段，需要很大的资金和时间成本，想通过司法程序去解决环境问题成本是很高的，目前最低成本的还是行政诉讼。所以我们对公益诉讼还是要保持一种理性的态度。但公益诉讼肯定会对污染企业起到很大的威慑力，尤其是大的污染企业。”
两家民间NGO提起的环境公益诉讼案件，目前由福建省南平市人民检察院、中国政法大学环境资源法研究和服务中心作为该案的支持起诉单位提供法律援助。
环保NGO应参与判决执行
以往民间环保NGO在提起环境公益诉讼后，要么因为主体资格不符不被立案，要么被法庭先立案后驳回。环境公益诉讼案件立案难成为民间环保NGO在环境公益诉讼中难以跨越的门槛。
一旦环境公益诉讼案件立案并判决生效后，就进入到案件执行阶段，环境修复费用和服务功能损失等款项应如何使用，是由被告自身执行，还是由原告社会组织参与判决执行?
最高人民法院环境资源审判庭庭长郑学林在1月6日的新闻发布会中表示，“各地法院现在正在探索，贵州省贵阳市探索设立了生态修复基金专户和生态文明建设基金，法院判决的钱打到这个基金或者是专户里，并保证该笔资金专款专用。江苏省无锡市设立了财政专户，专门用于环境修复，原告起诉的诉讼费用如果交纳困难的话也可以从上述专户中支出。另外，法院对环境修复费用和服务功能损失等款项也不是一判了之，判决之后对这笔资金的使用有监督和跟踪的责任。”
而在吴安心看来，环保NGO参与判决执行很有必要。
“如果判决恢复生态需要被告做100分，被告只做了80分，原告还不能参与实际监督，完全由法院说了算，这样一判了之的判决对于生态恢复有何意义，这将给被告违法成本留下很大空间。”吴安心说。
目前，新《环保法》实施后首例环境公益诉讼案件尚未判决，若判决胜诉并生效后，环保NGO能否参与判决执行成为关注焦点。
支持基金启动
从2006年起，已连续举办8届的中华环保联合会民间组织可持续发展2014年年会1月10日在北京召开，以“发挥环保民间组织作用，推动公众参与环境保护”为主题的年会上，中山大学中国公益慈善研究院公布的中国环境保护基金会数量显示，环保类基金会在国内基金会总量中所占比例较低。
截至2013年8月27日实时数据，环境基金会数量107家，占基金会数量的3.2%，其中非公募占51.4%，公募占48.6%。而非环境基金会3195家，占基金会数量的96.8%。
根据《中国基金会发展独立研究报告(2013)》数据显示，环境领域并非国内基金会关注的主要领域。2011年全国基金会关注领域前10位也不含有环境。
老牌环保NGO自然之友宣布，鉴于目前关注环境领域基金会并不多，自然之友将在北京自然之友公益基金会中设立“环境公益诉讼支持基金”专项基金，用于符合环境公益诉讼主体资质的民间环保NGO在提起环境公益诉讼前期阶段所需的调查、取证、聘请专家等费用。
据了解，环境公益诉讼支持基金将采用滚动支持模式，如果由该基金支持的环保公益诉讼案例立案判决获得胜诉后，并被判获得相应的办案成本补偿的，基金支持的办案成本部分应回流至该项基金，用于滚动支持下一个公益诉讼个案。
目前，“环境公益诉讼支持基金”的首批资金是由阿里巴巴基金会捐资的30万元，并准备进行多渠道筹资。
“即便成立环境公益诉讼支持基金资助民间环保NGO进行环境公益诉讼，但力度还很有限，资金池的量也不多，但希望有环保NGO和环境公益诉讼案例能够找到基金，同时也希望搭建环境公益诉讼行动网络的这样一个平台。”自然之友秘书长张伯驹对《公益时报》记者表示。
对话
环境保护部政策法规司法规处副处长李静云
《公益时报》：环境公益诉讼的发端是?
李静云：环境公益诉讼发端于美国。早期的美国国家环境与目前的中国国家环境十分类似，基本都是在牺牲环境发展经济，基于此背景公众对于环境生存的期盼值越来越高，最终公众选择拿起法律武器，这样出现了环境公益诉讼。
《公益时报》：中国为何要提环境公益诉讼?
李静云：推出环境公益诉讼制度并不是为了告状，面对此起彼伏的环境违法，政府不可能面面俱到，政府的执法能力也无法监管到每个角落。
环境公益诉讼主要是解决公众环境问题，走的是群众路线。对于环境执法部门监督渠道也是一个有效补充。目前，全国环境执法机关的力量约在8万人左右，但现存在的工业企业全国有150万家，这其中出现的环境违法事件远远超出执法部门能力范畴，通过社会组织参与到环境公益诉讼中，将增大环境部门执法的威慑力，对违规企业也形成监督压力。
《公益时报》：环境公益诉讼的目的何在?
李静云：最主要的目的就是要监督和遏制环境违法行为，现在我们总在提环境污染企业违法成本很低，达不到惩罚目地，希望提高违法成本。如果违法成本是靠处罚来实现的话，永远都是低的，也达不到威慑作用，但通过环境公益诉讼会使得公众利益在企业违法成本中得以体现，对企业环境违法进行制约，同时还能使公民个人的私意环境诉讼也可能搭上公益诉讼的快车。
《公益时报》：对首个环境公益诉讼案例有何期待?
李静云：不管判决如何，都对这个案子充满期待，希望此案能成为新《环保法》实施后环境公益诉讼的标准案例，让今后提起环境公益诉讼的社会组织能参考，也让环保部门能够更有力地推动环境公益诉讼制度。(张明敏)
声音
中国环境新闻工作者协会委员、《中国环境观察》副总编陈文俊：
新《环保法》明确强调了地方政府的角色定位，其需要执政理念的转变以及法制观念的树立。地方政府对企业要有断奶意识，不能再大包大揽。以往，一些企业出现环境违法问题，特别是被环保部门发现后，通常会找到当地政府，请政府出面协调，以逃避处罚。如一些企业以设施检修等为名逃避处罚等。新《环保法》实施后，凡此种种已不是借口，只要排放不达标，法律规定环保部门就可处罚。
中华环保联合会法律中心副主任兼督查诉讼部部长马勇：
公益诉讼入法经历了一个很长的时间，这也是决策者担心的问题。现在担心的不是泛滥成灾，而是谁会提起公益诉讼，谁敢提?首先是资金，谁能拿出一大笔钱为公益打一场诉讼?其次，很多环保组织都是在当地的，要考虑自身生存，如果地方公益组织敢在地方提起公益诉讼，需要很强的抗压能力。
不要对公益诉讼期待太高，这只是一种法律手段，需要很大的资金和时间成本，想通过司法程序去解决环境问题成本是很高的，目前最低成本的还是行政过程。所以对公益诉讼还是要保持一种理性的态度。但公益诉讼肯定会对污染企业起到很大的威慑力，尤其是大的污染企业。
清华大学NGO研究所副教授贾西津：
民间环保组织在公益诉讼中要发挥作用。
首先，这是一种联合，一种在组织、资源、专业力量的联合。其次，是一种专业性。首先是环境相关知识的专业性，还有一种专业性就是法律知识的专业性。再次，是一种法治性，公益诉讼是法律的专业事件，不是一个政治事件，也不是越敏感越好，以一种理性的方式，以去敏感化的方式实现理性诉求。
作为一个法治事件，提出合法诉求，同时自身的行为也要合法。这不是一个正义或非正义的博弈，而是需要基于法律的理性。这也是一种价值倡导性，环境看似是一个污染事件，其实是一个发展问题。在温饱没有解决的时候，环境问题就无足轻重了。现在大家关注环境问题，开始反思发展，反思这是我们需要的发展吗?也开始反思人和自然的关系，反思背后具有很深的价值关怀。
自然之友公益基金会理事长李楯：
环境法庭的法官是不是要学环境?司法专业的水平和环境专业水平是不一样的，关键是司法专业的水平，而这是我们国家法官普遍欠缺的。另一方面是制度建设和改进，关于资质的问题，这是中国特有的，是计划经济的遗留，鉴定机构的资质，原告的资质，这些所谓的资质限定都不应该有。
(据公开资料整理)
