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2014-10-23 来源 :公益时报 作者 : 王会贤
编者按
2014年初的一项调研结果显示，在72家接受调查的江西民间公益组织中，仅有16%的组织获得了捐赠票据，其中南昌仅一家公益组织有捐赠票据，而且还是一所民办的特殊教育学校。(据《信息日报》)
8月21日，南昌市民政局、财政局召开了全市社会组织票据工作座谈会，有关负责人就社会组织在票据的申领、使用、管理等方面遇到的问题及相关建议进行了讨论。南昌市民政局民间组织管理处负责人对媒体透露，就票据问题市民政和财政部门正在酝酿改革。但在此之前，受捐组织需携捐赠合同到民政部门进行“是否具有合法的社会组织身份、是否属于合法的捐赠行为”的认定，之后再拿着民政部门盖章签字的材料，就可到市财政局办理票据代开。
以江西省民间公益组织为例，目前各组织获得免税资格和捐赠票据还是报批制度，整个过程分别涉及民政部门、税务部门和财政部门，报批过程复杂、手续繁多，多头管理导致协调成本高昂。再加上民间公益组织每年接受捐赠次数极其有限，导致不少民间公益组织在票据问题上直接放弃或购买税务发票。
目前可以参照的相关管理规定有2008年财政部、国家税务总局、民政部联合下发的《关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》;2010年《关于公益性捐赠税前扣除有关问题的补充通知》;2011年开始实施的《公益事业捐赠票据使用管理暂行办法》等。
但在具体实施过程中，还是有各种各样的具体问题出现。公益组织捐赠票据一票难求的现象并非江西一省。《公益时报》记者在调查了解中发现，在社会组织发展改革相对缓慢的地区，发票如何开大不相同：有民政部门代申领发票的，也有捐款需先打入财政非税账户的，还有多费周折、视情况而定的。
一票难求究其原因，既有制度性因素，也有人为因素。
本报记者 王会贤
民政代为申领 并不落好
根据2011年开始实施的《公益事业捐赠票据使用管理暂行办法》，各公益性单位，符合要求的，都可以按照这个《办法》以及各地方的具体实施办法，到财政部门申领捐赠票据。
不过很多地方是民政部门帮公益组织代为申领，公益组织需要时去找民政部门，带着捐赠协议等资料，有的地方还要求捐赠款先打到财政的非税账户，要用时再拨给公益组织，比如湖南及江苏等地。在记者向湖南慈利县民政官员问及社会组织开放登记后如何监管时，该官员答道，一是年检，二是捐赠票据。在公益组织前来申请票据时，其活动自然也会说得清清楚楚。
去年年底，一家全国性公募基金会与河南省内某基金会合作开展公益机构培训，培训是由省内的这家基金会做的，但当培训费要拨过去时，这家基金会几次前往河南省民管局，都没能拿到发票。
河南省民管局以不支持基金会之间的捐赠为由，不予开具发票，捐赠方工作人员因为年底无法入账而焦急。民政部门对于基金会之间互相捐赠不鼓励，这是公益组织普遍了解的，但并没有明文规定不允许。该工作人员也认为：“据解释是为了挤压捐赠泡沫，但也不能脏水和孩子一起倒了啊?”
而河南民管局的说法是，在省民管局对公益机构财务人员的培训会上，曾对此做出指导要求，基金会与基金会互相捐赠涉及到公益资产的重复计算，还是提倡基金会直接将善款捐赠给受助人，或者企业在捐款时直接捐给相应基金会。
不得已，这家全国性公募基金会请河南省妇联发函协商，民政部门终于同意批了发票。
直接找财政部门?更难
尽管颇多周折，但基金会和社团在开捐赠票据上还是有着相当大的天然便利，相比之下，要颇费一翻周折的还是募捐资格没完全放开的民办非企业单位。
在2008年财政部、国家税务总局、民政部联合下发的《关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》中，所指的接受捐赠的社会团体，包括基金会和社团，并没有民办非企业单位，而相当一部分社会组织正是民非身份。
河南民管局工作人员表示，基金会可以带着合作双方的捐赠协议、承诺等资料来民政部门申请捐赠票据，但民非组织不能申请。至于民非怎么申请，“那我不知道，规定里没有，民办单位谁给你捐赠啊。”
而更多地方，民非组织只能依照2011年开始实施的《公益事业捐赠票据使用管理暂行办法》，拿着各种资料，到财政部门求认可、求票。
俗话说“上天难，求人更难”，很多民非组织对此深有体会。云南瑞丽市妇女儿童发展中心工作人员文华告诉记者，自己的机构是在民政正式注册的，大部分资助款来自基金会和政府支持，捐赠方没有一定要捐赠发票，一般收到银行回执就可以。
瑞丽市正式注册的民非组织还不多，捐赠发票可以说算不上一个紧急的问题，“但对于我们正式注册的民非组织来说，这一直是一个困扰，也会影响以后的发展。既然与商业组织不同，就应该有相应的优惠政策。”文华说，“在去年跟政府反应过情况后，财政部门给了我们行政事业单位的收据，以此给捐赠方一个更正式的证明。但今年这个收据也不提供了，因为我们不是行政单位。我们再次咨询过，没有收到明确的答复。”
改革需要多政府部门协调
仍以云南为例，近几年云南省社会组织改革力度虽强，但税务方面变化却不太大，目前具有税前扣除资格的只有30家基金会和社团组织，民非当然没有资质申请。然而在捐赠票据上，申请过程也非常困难，很多在民政注册很久的机构也没有办法取得，尤其是境外已备案的机构或者基金会。
中山大学公益慈善研究院去年年底公布的《云南公益组织对云南省社会建设创新政策建议的调查报告(讨论稿)》中提到，接受个案访谈的组织普遍反映，有关税收政策的信息公开不够，税收部门的公务员也不清楚相关细节，无法提供申报指导。
“云南民政很想推动一些政策改变，但这不是民政一个部门能做的事情。很多公益组织也习惯了以往的操作方法，把账做平就行了，因为去各部门求人申请捐赠发票的过程太艰难。”云南省某公益机构工作人员说道，“这当然也影响了善款捐赠的流向，大部分善款流入了官办大型基金会等，一个企业一下子捐几百万，当然希望可以得到税收优惠，这些是小机构无法给予的。”
南昌市民政局也正在酝酿改革，民管处负责人表示就票据问题，市民政和财政部门正在酝酿改革，即公益组织获取的捐赠款不再进财政专户，而是进组织自己的账户。但在此之前，受捐组织需携捐赠合同到民政部门进行“是否具有合法的社会组织身份、是否属于合法的捐赠行为”的认定，“这样就划清了各种职责，方便民政部门履行事前的监管。”之后，受捐组织拿着民政部门盖章签字的材料，就可到市财政局办理票据代开。
观点一
财政代收不值得提倡
清华大学公共管理学院创新与社会责任研究中心主任 邓国胜
民政部门为了加强监管，代开发票的做法，用意良苦，但不利于激发社会组织的活力。社会组织是独立法人，只要它符合条件，可以接受捐赠，就应该由其自己接受捐赠，自己开发票。政府部门应该简政放权，不能通过财政先接收再转账，甚至控制开捐赠发票的方式，限制社会组织的发展。这种由财政代收、民政代开发票的做法，不值得提倡。
而且，民政部门本身人手有限，也很难实质达到监管的目的，反而容易助长寻租行为。政府对社会组织的监管有很多方式，除了年检之外，还应该通过披露相关信息，发动社会力量共同监管。例如，独立第三方评估、媒体监督、舆论监督、行业自律等。甚至也包括通过完善社会组织内部治理结构，促进社会组织自律。
由社会组织直接到财政部门申领的做法是恰当的，但政府部门应该简化相关程序，提高行政效率。
观点二
专门的业务应该交给专门的部门去监管
泛海公益基金会项目高级经理 谭红波
在社会组织监督上，合理的情况是民政部门监管机构活动，税务部门监管财务情况。比如基金会年检，民政部门检查的是这一年的活动，但涉及到财务，比如下一年度是不是可以有免税资格、是不是有税前扣除资格，应该交由税务部门来检查。
税务部门履行职责的时候，遇到问题可以向民政部门咨询，比如某一笔支出是否合理，但不应该把财务监管的职责推给民政部门，专业的东西要专业的部门来做。当然，这背后需要不同部门的配合，协调部门利益。
但在目前的情况下，税务部门的监管还不到位，如果发票完全由公益机构自己来管，就得靠机构自律了。所以民政部门通过捐赠发票来对社会组织进行监督，尚有一定的合理性。
相关链接
《公益事业捐赠票据使用管理暂行办法》
(部分摘录)
第二条 本办法所称的公益事业捐赠票据(以下简称捐赠票据)，是指各级人民政府及其部门、公益性事业单位、公益性社会团体及其他公益性组织(以下简称公益性单位)按照自愿、无偿原则，依法接受并用于公益事业的捐赠财物时，向提供捐赠的自然人、法人和其他组织开具的凭证。
第三条 捐赠票据是会计核算的原始凭证，是财政、税务、审计、监察等部门进行监督检查的依据。捐赠票据是捐赠人对外捐赠并根据国家有关规定申请捐赠款项税前扣除的有效凭证。
第九条 捐赠票据分别由财政部或省、自治区、直辖市人民政府财政部门(以下简称省级政府财政部门)统一印制，并套印全国统一式样的财政票据监制章。
第十条 捐赠票据由独立核算、会计制度健全的公益性单位向同级财政部门领购。
第十二条 公益性单位首次申领捐赠票据时，应当提供《财政票据领购证》和领购申请函，在领购申请中需详细列明领购捐赠票据的使用范围和项目。属于公益性社会团体的，还需提供社会团体章程。
财政部门依照本办法，对公益性单位提供的捐赠票据使用范围和项目进行审核，对符合捐赠票据适用范围的，予以核准;不符合捐赠票据适用范围的，不予以核准，并向领购单位说明原因。
公益性单位未取得《财政票据领购证》的，应按照规定程序先办理《财政票据领购证》。
第十三条 公益性单位再次领购捐赠票据时，应当出示《财政票据领购证》，并提交前次领购捐赠票据的使用情况说明及存根，经同级财政部门审验无误并核销后，方可继续领购。
捐赠票据的使用情况说明应当包括以下内容：捐赠票据领购、使用、作废、结存等情况，接受捐赠以及捐赠收入的使用情况等。
第十四条 公益性单位领购捐赠票据实行限量发放，每次领购数量一般不超过本单位6个月的需要量。
