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2014-10-15 来源 :公益时报 作者 : 张明敏
孙丽这几天一直抱怨没时间休息，近几个月来她时常往返于北京市海淀区的一间工作室与自家小区之间，孙丽受北京市门头沟区滨河居住区的264位联名居民之托，正准备着一场环境公益诉讼的维权行动。
与此同时，一支由中国政法大学环境资源法研究和服务中心组建的民间公益律师团队，就在这间工作室内为小区的264位居民提供着公益法律援助。
这264位居民生活的小区公园正上方，原来仅有的6根架空电力送(输)线路，突然间被建设单位增加至96根，与建设单位及上级单位无数次的争辩、抗议失败后，居民无奈之下决定法律维权，提起环境公益诉讼。
居民小区的配套公园本应是居民们休闲娱乐的场所，社会发展需要新上马建设项目也是为居民们有着更好、更高质量的生活，这两者本应和谐共存，眼下正遭遇无法调和的矛盾。
事件还原
6条变96条 “受不了”
2000年，北京市门头沟区滨河居住区建起了“德露苑”、“承泽苑”、“含晖苑”、“临镜苑”4个居民小区，同时连接4小区的配套建设“葡山”、“立思辰”、“中天”三个公园也一并落成，当时这里一度成为门头沟区居民休闲的地方。
但2014年2月，一个市级重点工程建设项目打破了这里的平静。北京市电力公司西北热电中心送出工程“电力架空线路门头沟滨河居住区段”开工建设，2座50米高的铁塔搭载约96根220KV电线从小区三个公园正上方穿过，而原先仅有几根低矮电杆和6根架空电线。
突然激增的近百条架空线路横跨小区公园正上方，这让居住在这里的居民感到不适。
散步就像在蜘蛛网下，总叫人压抑、胸闷，怕出事故，真受不了。”提起头顶上的电线，从建好就居住在这里十多年的刘亚军大倒苦水。
家住承泽苑的51岁居民李小平十年前就买下了这里的商品房自住，如今小区公园高空电线密布，让他感觉自己损失不小。“房屋肯定贬值，当地中介告诉我都没人愿意来这看房，我这损失谁来弥补?”李小平愤愤不平地说。
这样的居住环境令居民们无法忍受，从建设单位项目建设初期，小区居民就开始争论、抗议、围堵阻止项目施工，但多次均无功而返，有居民甚至向批准项目建设的规划单位北京市规划委和其业务主管机关国家住房和城乡建设部申请行政复议，但最终并没有等来满意的复议结果，最终，工程于2014年5月建成完工。
《公益时报》记者从西北热电配套送出工程告知书中了解到，该工程属北京市2013年度重点工程“西北热电中心工程”的配套工程，建成运行后将改善北京PM2.5空气环境监测指标，有效缓解北京市西北地区用电压力，改善空气质量。
同时该告知书显示，工程具备相应施工的文件，如北京市规划委、发改委、环保局和中国电子工程设计院等单位的《建设规划许可证》、《核准许可证》、《环境影响报告表》以及小区电磁环境《监测评价报告》。但小区居民觉得，“文件有些并不靠谱，6根增至96根对实际生活着实产生了影响”。
诉讼
第一步
寻求公益组织帮助
依法维权首先需要找一个律所机构代理案件，这4个居民小区的数百名居民开始自发集结，共享各自资源，寻找法律援助。
在经过多次网络搜索和多轮筛选后，中国政法大学环境资源法研究和服务中心被居民选中，而该机构有过类似案件的代理经历，被居民们看作是最有资格的代理机构。
2014年3月6日，孙丽与数十位居民一同前往位于北京市海淀区西土城路35号的中国政法大学环境资源研究和服务中心表达诉求。
吴安心是中心见习律师，听完居民们的诉求后，吴安心决定接下这个案子，并不收取任何费用。
据吴安心说，早前中心就代理过北京百旺家苑、北京地铁10号线二期五路居停车场220KV高压线路改移工程环境电磁污染案件，中心有着代理类似案件的经验。
“这种群体性环境公益诉讼，都是为了公共利益，民间环境维权的公益组织应该成为公众环境维权能够依赖的有效渠道。”吴安心说。
第二步
找到合理切入点
一开始，孙丽等居民认为项目环评过程中公众参与的部分造假。“参与调查居民都离输电线路较远，基本没有啥辐射，给些小礼物就让居民签字了，离铁塔线路较近的居民都没通知，直接利益相关者都没参加这能叫公众参与?”孙丽有些不服气。
环评没能参加上，小区居民们从街市上购来电磁辐射测量仪，在自家和小区空地进行起了测量。
“在家测有时超标，到小区空地就‘爆’表了。”孙丽说。
掌握了这个数据后，居民们以“环评公众参与造假”、“电磁辐射超标”为由，准备将北京市规划委和第三方北京市电力公司诉至法庭，要求整改。
但这在吴安心律师看来，这作为诉讼理由胜诉几率并不大。“如果说该项目的‘环评公众参与造假’，按照2008年10月1日起施行的《建设项目环境影响评价分类管理名录》对电力建设项目规定，该工程电压到等级为220KV只能适用《环境影响报告表》，并不做强制要求。另外，居民自用设备测量辐射超标，购买测量设备的标准性还有待检验，仅以这两点作为诉讼理由，法庭采信几率不大。”
随后，在门头沟区滨河居住区吴安心实地看了现场，近百条电线从头顶穿过，和居民们详细了解情况和评估后，吴安心认为应该从“地震紧急避难场所”方向上进行辩护。
门头沟地震局2014年3月31日出具的政府信息公开告知书显示，“立思辰公园”、“葡山公园”已于2012年5月被地震局确立为“地震紧急避难场所”。从2014年4月16日门头沟区民政局政府公开信息显示，2011年7月“中天公园”被确立为“综合性应急避难场所”。
根据全国综合减灾示范社区标准，综合性应急避难场所适用于地震应急避难场所的规定。
而依据《地震应急避难场所、场址及配套设计》(GB21734——2008)强制性安全要求，“地震应急避难场所周围不得有高压输变电线路、高层建筑物、高耸构筑物”。
同时2008年7月1日施行的《北京市实施中华人民共和国突发事件应对办法》(简称“办法”)第十六条规定，“城乡规划应当符合应对突发事件的需要，统筹安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设，合理确定应急避难场所。已有的城乡规划不符合突发事件应对需要的，应当依照法定程序进行修改”。
“北京市实施《办法》在前，民政、地震两部门确立紧急地震避难场所在后，本案中国电力项目建设更往后，可以说《办法》规定了‘地震紧急避难场所’的优先原则，在已经被相关部门确定的‘地震紧急避难场所’后进行建设施工，应该优先于‘紧急地震避难场所’，应该充分考虑场所的紧急避难的实际需求，毕竟被相关部门认定的紧急地震避难场所也是有着不少投资建设的。”吴安心阐述道。
同时吴安心还觉得，“现在三个公园上空已建成的架空输变电线路，使得三个公园的‘紧急地震避难场所’功能丧失，一旦出现地震等重大自然灾害，在公园中避难的居民也极易遭受二次伤害。”
起诉是否具备资格
日前，门头沟滨河居住区内“德露苑”、“承泽苑”、“含晖苑”、“临镜苑”四个小区的共264名居民联名环境公益诉讼案已经在门头沟区人民法院立案。
虽已立案，但这起诉讼中，居民们是否具备诉讼资格?
早在2004年时北京市百旺家苑小区就发生过极其相似的环境维权案例，最终5名提起环境公益诉讼的业主被法院认定“诉讼主体资格不符败诉”，这给此次环境维权以参考。
回顾那次公益诉讼事件：北京市电力公司“‘西上六’输变电工程”的两个线塔在北京市百旺家苑小区公共绿地上搭建，但沿线居民事先并未得到任何通知。当时专家分析，该工程建设将破坏颐和园等风景区的生态环境，电磁辐射产生有可能危害沿线居民健康。
小区居民从环保局获知，该项目无环评手续属未批先建，请求北京市环保局不予行政许可，但2004年9月6日北京市环保局仍然对该工程《环境影响报告书》做出了“予以批准”的决定，随即北京市规划委也做出了批准建设的决定。
2004年至2005年间，北京市百旺家苑的居民共提起了三次行政复议和四次行政诉讼，但最终遭一、二审法院因“原告不能证明其与被诉行政行为之间存在法律上的利害关系，因而不具备原告的诉讼主体资格”被驳回。
该案例判定后，公益诉讼的主体之争被相关法律专家在多种场次提及，为此《环保法》还专门做出了规定。那么本案中门头沟区滨河居住区内4小区的264名居民是否具备主体诉讼资格呢?
“当然是拥有的。”吴安心觉得这应该依据2014年4月1日起施行的《北京市地震应急避难场所规划标准》(简称“规划标准”)。该《规划标准》规定地震紧急避难场所的人均用地面积应大于1.5平方米，而服务半径应为500米，步行约10分钟之内可以到达。
“经过测算联名起诉的264名居民在这个范围之内，自然就构成了与被诉行政行为之间的法律关系，拥有诉讼主体原告资格。”吴安心说道。
观点
环评也应与时俱进
“参与调查居民都离输电线路较远，公众参与涉嫌造假。大多数居民持这样的观点。”说起门头沟滨河居住区4小区环评公众参与中存在的问题，吴安心觉得除了有些遗憾外，还认为目前相关法条并没有与时俱进。
“公众参与环评《环保法》大力提倡，但一些小法却放宽建设项目的指标，让项目更容易过关。”吴安心说。
根据2003年9月1日起施行的《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条规定，国家对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应对可能造成重大环境影响、轻度影响和很小影响不用环评的建设项目，应该分别编制或填写《环境影响报告书》、《环境影响报告表》和《环境影响登记表》并报送主管机关审批。
在2003年1月1日起至2008年10月1日施行，现已废止的《建设项目环境保护分类管理名录》(简称“废止名录”)中关于输变电工程及电力供应规定，500KV及以上，500KV以下及敏感区需要编制《环境影响报告书》;500KV以下，非敏感区，直流输电项目需要编制《环境影响报告表》。
经济社会发展需要更加严厉的环评标准。将“废止名录”和“现行名录”两相比较，不难看出“现行名录”在“送(输)变电工程”环评分类标准上低于“废止名录”，在个别建设项目环评上涉嫌“开倒车”。
同时，根据即将于2015年1月1日起施行新修订的《中华人民共和国环境保护法》(简称“新环保法”)第五章《信息公开和公众参与》第五十六条规定，“对依法应当编制《环境影响报告书》的建设项目，建设单位应当在编制时向可能受影响的公众说明情况，充分征求意见。负责审批部门除涉国家及商业秘密外，应当全文公开;发现建设项目未充分征求公众意见的，应当责成建设单位征求公众意见”。
2014年4月21日，环境保护部公开征求《建设项目环境影响评价分类管理名录(修订征求意见稿)》意见。该征求意见稿中，高压送(输)变电工程环评分类标准一成不变地沿用了现行名录“开倒车”的规定。
在吴安心看来，新环保法虽然新增了公众参与内容，但是，如果配套的环评管理分类名录不能与时俱进，及时修订落实新环保法鼓励公众参与的立法精神，则公众参与有可能“原地踏步”，甚至“开倒车”。
“一方面《环保法》设定《信息公开和公众参与》专门章节，希望公众更多的参与环境评价，而另一方面又在新实施的《分类管理名录》中放宽一些建设项目环评分类标准，这是否又在背离着公众参与的初衷?”吴安心说。
