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2017-04-11 来源 :公益时报 作者 : 皮磊
■ 本报记者 皮磊
今年两会期间，全国政协委员、阿拉善SEE会员、雅昌文化集团董事长万捷，全国政协委员、中国作家协会副主席、国家一级作家张抗抗等，分别就滨海湿地保护提交了相关提案，并给出了切实可操作的建议。
近日，万捷在接受《公益时报》记者采访时表示，保护现有滨海湿地首先需要政府进行顶层设计，出台强制保护措施，同时应充分重视公益组织和其他民间力量的作用，通过开展各种形式的活动吸引公众参与，形成全社会共同保护滨海湿地的氛围。
针对万捷及张抗抗委员在提案中描述的滨海湿地及濒危水鸟保护空缺问题，阿拉善SEE基金会去年发起了“任鸟飞”项目。目前，该项目已开展了搭建民间保护网络项目征集。
民间保护网络是由在项目区域内开展保护行动的机构和个人组成的网络联盟，阿拉善SEE基金会将通过公开招标、评审、资助的方式，吸纳网络成员，开展联合的湿地巡护、鸟类调查、公众倡导等活动。截至2017年3月底，已有上百家民间保护机构进行了申请。
滨海湿地现状不容乐观
据统计，目前我国滨海湿地面积约为579.59万公顷，占全国湿地总面积的10.85%。与第一次全国湿地资源调查相比，第二次全国湿地资源调查中，滨海湿地面积减少了136.12万公顷，超过了天津市的面积，减少率为22.91%，明显高于全国湿地减少的平均速度(全国湿地平均减少率为8.82%)。而在过去的半个世纪里，我国已经损失了53%的温带滨海湿地、73%的红树林和80%的珊瑚礁。因此，在我国所有类型的湿地中，滨海湿地的保护更为急迫。
万捷在提案中指出，为满足城市化和经济建设对工业区、港口和其他基础设施的需求，中国的滨海地区在快速、大范围地进行围垦和填海，如河北曹妃甸工业园区一期工程完成围填海面积两万多公顷，天津滨海新区围填面积约两万公顷，江苏东台-如东近十年间的围填海面积约四万公顷，其他滨海地区也有不同程度的围垦和填海造地，这些都直接导致滨海湿地面积大幅度减少。
另外，研究显示，外来物种入侵也是我国滨海湿地生态系统目前面临的主要威胁之一。而持续的过度捕捞和环境污染也导致我国近海渔业资源严重退化。
与此同时，数据显示，我国沿海纳入滨海湿地保护(包括自然保护区、湿地公园、保护小区等保护类型)的面积约为139万公顷，与现有滨海湿地面积579.59万公顷相比，滨海湿地受法律保护的比例仅为24%，明显低于我国湿地的平均保护率(43.51%)，这意味着目前我国仍有很多已达到国际重要湿地标准的滨海湿地处于保护空缺状态。
2016年11月6日，中央全面深化改革领导小组通过《湿地保护修复制度方案》，指出要实行湿地面积总量管控，到2020年全国湿地面积不低于8亿亩(目前湿地面积8.01亿亩， 2014年国家林业局数据)。其中，自然湿地面积不低于7亿亩，新增湿地面积300万亩，湿地保护率提高到50%以上。“湿地面积不低于8亿亩”成为我国湿地保护的红线。
不过，张抗抗委员在提案中指出，据不完全统计，随着新一轮沿海开发战略的实施，到2020年，我国沿海地区提出了超过57.8万公顷的围填海需求。其中，在国务院先后批复沿海11省区市的2020年海洋功能区划中，已获批的建设用围填海指标合计达24.69万公顷。张抗抗表示，如果这种对滨海湿地大面积的围垦趋势得不到遏制，我国8亿亩湿地保护红线将在2018年前就被突破。
开展滨海湿地保护试点
中国科学院地理科学与资源研究所研究员于秀波指出，我国湿地被围垦、占用具有深刻的体制与机制原因。
首先，我国缺少湿地保护的专门法规，湿地的法律定义尚不明确。例如，在国土资源部土地分类标准中，湿地并未被列为一个土地类型，滨海湿地所涉及的沼泽地、滩涂、苇地等土地类型均被列为“未利用地”，可开垦为农田、养殖鱼(虾)池或为工业和城镇建设占用。这导致湿地成了某些地方政府为确保“18亿亩耕地保护红线”和实现“耕地占补平衡”的牺牲品。
其次，湿地的空间边界还没有统一的划定标准。在海陆相互作用下，滨海湿地缺少固定的边界，范围不断变化，滨海湿地自然资源资产确权存在一定的技术困难，使得滨海湿地的一些保护措施难以落实。而湿地的所有权与使用权等权属关系复杂，导致管理交叉、冲突。
比如，在同一湿地上可能存在“农业部门管种田、渔业部门管捕鱼、水利部门管水闸坝调度、林业部门只能管天上的飞鸟”的窘境，完整的湿地生态系统被人为分割管理。在这种情况下，不同主管部门往往从各自的管理目标出发，强调所在部门管理活动的重要性，甚至各自为政，各行其是，导致湿地的保护和管理效率低下，难以实现对生态系统的有效保护。
对此，专家表示，有效的滨海湿地保护需要跨部门和跨行政区域来开展。政府应遵循自然生态系统对整体性保护和管理的要求，将东部沿海11个省市的滨海湿地作为一个整体进行全面、系统的保护和恢复，并选取条件相对成熟的省市，率先开展滨海湿地自然资源产权登记、湿地“零损失”政策、地役权交易等创新性保护政策和模式的试点工作。
根据生物多样性重要保护价值和保护空缺(尚未纳入到国家湿地保护体系中)等分析，亟待保护的滨海湿地也是重要的水鸟栖息地，于秀波等实施的“中国滨海湿地保护与管理战略研究项目”确定了11处亟需保护的重要滨海湿地。万捷和张抗抗委员的提案也主要围绕这方面展开。
“两会之前，环保部组织人大代表和政协委员开会，关于提案的内容我进行了汇报，环保部也将2017年的工作计划对我们做了说明。另外，总理在今年的政府工作报告中对环保方面的要求也着重做了介绍，比如说加强重点污染源的实时监控等，我们提案的部分内容也被加入了政府工作报告。”万捷告诉记者。
鼓励民间力量参与进来
针对万捷及张抗抗委员在提案中描述的滨海湿地及濒危水鸟保护空缺问题，2016年3月，阿拉善SEE基金会发起了“任鸟飞”项目。
据了解，这是一个守护中国最濒危水鸟及其栖息地的综合性生态保护项目。该项目以提案中所强调的11处亟待保护的滨海湿地在内的146处湿地和24种濒危水鸟为优先保护对象。
在科学调查的基础上，阿拉善SEE基金会提出通过民间机构发起、企业投入、社会公众参与的方式，搭建与官方自然保护体系互补的民间保护网络，建立保护示范基地，进而撬动政府、社会力量投入保护工作。
在于秀波看来，湿地保护需要充分发挥政府、企业和公众的作用，因为湿地保护涉及林业、海洋、渔业、国土和环保等10多个部门，涉及省、市、县等各级行政区，单个部门和地区难以完成湿地保护的重任，同时各类环保组织(包括草根组织)也应该在湿地宣传和环境教育、提高公众保护和参与意识方面发挥更积极的作用。
作为“任鸟飞”项目科学顾问专家组的成员，于秀波参与了“任鸟飞”项目设计与咨询。于秀波表示：“这个项目实际上填补了目前我们在湿地保护方面的空缺，非常具有针对性。通过动员、资助草根公益组织，发动企业和各方力量参与，开展志愿者巡护、水鸟调查和自然教育等活动，能够完善鸟类监测数据并使之系统化，同时也能够推动政策完善，保护濒危湿地鸟类及其栖息地，填补湿地保护空缺。在我看来，这也是像阿拉善SEE基金会这样专业的环保公益组织的一种优势，因为考虑到人员配置和资金等现实问题，政府在湿地保护方面也不能全包，公益组织的参与可以弥补政府保护工作的不足。”
目前，“任鸟飞”项目已开展了搭建民间保护网络项目征集，民间保护网络是由在项目区域内开展保护行动的机构和个人组成的网络联盟，阿拉善SEE基金会将通过公开招标、评审、资助的方式，吸纳网络成员，开展联合的湿地巡护、鸟类调查、公众倡导等活动。据悉，截至2017年3月底已有上百家民间保护机构进行了申请。
万捷认为：“对于滨海湿地的保护，首先应由政府部门牵头，进行全面规划，比如对现有滨海湿地面积的统计，制定强制保护措施等;同时，我们应将公益组织和民间力量都包括进来。”作为深圳红树林湿地保护基金会的发起人之一，万捷向记者介绍了深圳官方和公益组织合作进行湿地生态保护的成功探索。
2015年12月，深圳福田红树林生态公园正式开放，定位为福田国家级自然保护区东部缓冲带、红树林湿地生态修复示范区、红树林湿地科普教育基地。在管理上，福田区探索试点“政府+社会公益性组织+专业管理委员会”的新模式，与深圳市红树林湿地保护基金会建立了合作关系，并签订了《福田红树林生态公园合作框架协议》。政府主要负责监督、检查公益组织管理团队和员工培训情况，并按进度和标准检查评估结果，支付委托管理经费;深圳市红树林湿地保护基金会则充分发挥公募基金会的优势，在公园日常管理、生态保护和科普教育中充分利用自筹经费，节约、补充政府资金投入。
“虽然政府有一定的保护能力和措施，但我们也应明确民间力量参与保护工作的途径和方式，因为只依靠政府进行保护，其监督力度远远不够。”万捷表示，“在政府机构的引导下，我们可以引进民间组织来负责这些事情，但这些民间组织必须专业，必须有能力、有资质，而且要定期对他们进行考核，因为生态资源一旦被破坏就是不可逆的。另外，我们还应积极发动公众参与，阿拉善SEE基金会发起的‘任鸟飞’项目以濒危水鸟为切入口，让公众找到了具体的参与点，因而大家的参与度还是比较高的。我们也希望以各种形式让大家参与到湿地保护事业中，进而形成全社会共同保护滨海湿地的氛围。”
