推荐新闻
2016-10-27 来源 :公益时报 作者 : 菅宇正
■ 本报记者 菅宇正
《慈善法》正式实施一月有余，多项配套文件也陆续及时出台，对《慈善法》的具体执行起到了解释和补充的作用。然而，任何一部法律的完善都不可能一蹴而就，需要在具体的实施过程中不断地进行校准和打磨。
近日，《公益时报》记者了解到，不少非营利组织在进行慈善组织认定时遇到了一定的困扰，民政系统人员处理相关问题时也存在不少困惑，而不少地方民政部门更尚未开展慈善组织认定的相关工作。
对此，《公益时报》走进成都市民政部门，对当地情况进行了解，并邀请专家学者对《慈善法》实施之初的这一困惑进行解读。
慈善组织认定不一致
“2016年3月出台的《慈善法》中第三条对于慈善活动的定义与之后8月21日两办(中共中央办公厅、国务院办公厅)印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》(以下简称《意见》)中对可直接申请登记慈善组织的定义并不相同，这不但会为职能部门后期工作带来困难，也会让很多社会组织在登记或认定为慈善组织时不知所措。”谈及《慈善法》，北京师范大学法学院讲师马剑银说出了自己的看法。
马剑银说：“《慈善法》的创新与亮点有很多，如：为慈善法制奠定基础;开门立法，成为民主立法典范;放开公募权;激活慈善信托等等。但不足之处也同样明显，如税收优惠方面，《慈善法》表示可以享受税收优惠，但在具体操作层面的如何享受税收优惠并未提及;另外，《慈善法》全文并未提及‘业务主管单位’，但实际过程中社会组织在很多方面依旧受到双重管理体制，其法律依据依旧不明确;还有，《慈善法》与其后出台的配套文件中对慈善组织的界定存在矛盾，对于许多条款的疑问，迫切需要一个类似‘慈善法再解释’的文件。”
《慈善法》第三条：本法所称慈善活动，是指自然人、法人和其他组织以捐赠财产或者提供服务等方式，自愿开展的下列公益活动：
(一) 扶贫、济困;
(二) 扶老、救孤、恤病、助残、优抚;
(三) 救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害;
(四) 促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展;
(五) 防治污染和其他公害，保护和改善生态环境;
(六) 符合本法规定的其他公益活动。
《意见》中可直接申请登记的慈善组织为：提供扶贫、济困、扶老、救孤、恤病、助残、救灾、助医、助学服务的公益慈善类社会组织。
对于二者存在的差异，马剑银认为，《慈善法》中对于慈善活动的界定更加广泛、全面，而之后出台的《社会服务机构登记管理条例》(《民办非企业单位登记管理暂行条例》修订草案征求意见稿)、《社会团体登记管理条例(修订草案征求意见稿)》及《意见》中对于可直接进行登记认定的公益慈善类社会团体范围则缩小，在《慈善法》作为我国公益慈善领域基本法已经确立且即将正式实施之际，这样的配套文件如果出台不免有些矛盾，而且会在具体执行过程中造成困扰。
解决问题需要倒逼机制
中国社科院社会政策研究中心副主任、研究员杨团也举例说明：“有一家从事教育事业的NGO，之前一直在从事慈善活动，如今在申请认定为慈善组织时，被告知其业务范围并不属于可直接登记的慈善组织范围，需要找到业务主管单位审查同意，才可进行登记认定。但根据《慈善法》对慈善活动的认定，其业务范围完全属于慈善活动，理应被认定为慈善组织，这让其负责人感到困扰：‘《慈善法》都认为我属于慈善组织范畴，配套文件却又要对我进行界定。’”
“面对这样的问题，我给其组织负责人的建议就是，首先按照规定准备好登记认定所需材料，然后向有关民政部门提交一份书面申明，内容就是按照《慈善法》规定，其组织所开展的业务范围属于慈善活动，应予以认定。在此过程中积极向社会反馈进展情况。”杨团给出这样的建议。
杨团还进一步表示：“向社会实时反馈，就是要将个案放大，呈现给公众和媒体，自《慈善法》出台后，一系列法规文件密集出台，这当中不可避免地存在很多实际操作层面上的问题，我认为就目前而言，要想解决这些问题，最有效的途径就是个案突破，通过公众与媒体对一个个实施过程中出现的个案问题进行关注和跟进，找到其产生的根本原因，进而与有关部门共同推进政策法规的修改完善，达成一种倒逼机制。”
被困扰的不止一方
而对于《慈善法》及各类配套文件的出台所带来的一些困扰，马剑银认为并不会单单出现在社会组织一方，作为身处一线的具体负责认定的民政系统工作人员，困惑同样存在，一边是刚出台的慈善领域基本大法，而另一边又是配套实施的行政法规，二者出现的矛盾让工作人员不知该如何做出解释;而且新出台的《慈善法》将社会组织登记、慈善组织认定、公募资质申请、公募活动备案管理等等一系列权限下放到县级人民政府民政部门，但在此之前，很多相关民政系统，如全国县一级民政系统并未涉及过此类业务范畴。
对此，《公益时报》记者咨询公益领域专业人士，对方表示，之所以会出现“慈善组织认定”，是因为现在将慈善组织作为了区别于其他社会组织形式的全新类别，并且涉及到后期税收优惠、捐赠票据领取等一系列问题，所以要进行统一认定，《意见》及《慈善组织认定办法》中对直接认定为慈善组织的界定范围之所以与《慈善法》中慈善活动的认定不同，一方面是因为《慈善法》属于我国公益慈善领域的基本大法，从其立法角度而言涵盖内容更加广泛，而如《慈善组织认定办法》此类配套法规文件则是更为具体的执行法规;另一方面，开展慈善活动的组织中有基金会，也有社会服务机构、社会团体，但这当中并不是所有的都符合《慈善组织认定办法》中的规定，需要进行认定。
对于社会组织需要寻求业务主管单位许可后才可认定为慈善组织的问题，对方表示，目前而言，我国社会组织在登记注册之时都会先找到主管单位，再到民政部门登记注册，而对于无法找到主管部门的社会组织，则都是由民政部门审核通过后“一手托两家”，也就是既当该组织的主管单位，又当登记注册单位。但对于相关业务权限下放到县级民政系统方面，该人士也坦言：“此前有关社会组织的登记注册及管理工作，县级民政系统都不参与;而如今突然增加大量此前未曾接触的业务工作，确实是一个很大的挑战。”
由此，各地民政系统工作人员能否真正掌握《慈善法》及相关配套法规文件显得尤为重要，普法效果的好坏直接关系到法律法规的具体落实。
普法至关重要
国家社会组织管理局副局长安宁在回答《公益时报》记者就普法计划的问题时表示，目前民政部只负责全国各省级民政系统学习《慈善法》及配套文件，而各县、市民政系统的普法工作则由省民政部门组织开展。而对于基层民政系统工作人员在实际操作方面，安宁表示，民政部已经出台了相关的业务认定流程表，在具体操作当中，更多的将以社会组织根据表格填写相关内容，工作人员根据相关表格为度进行认定的形式进行，这样既简化了操作难度，也加快了工作效率。
对此，《公益时报》记者还采访了成都市民政局民间组织管理处处长刘川云，对方表示，对国家出台的《慈善法》及一系列相关配套文件，成都市民政局正在抓紧开展内部学习。“短时间内出台了大量的法规文件，这对于各地民政系统自身学习、掌握上确实是一个很大的挑战。”刘川云说道。当记者问及成都市对于《慈善法》及配套文件的普法计划时，刘川云坦言：“目前还没有非常明确具体的普法计划，因为谈到普法，首先自己要熟悉、掌握相关法律法规，但就目前而言，我个人认为全国民政系统自身对于相关法律还处在一个学习阶段，所以这一阶段，应该将重点放在如何让职能部门自身全面、透彻的领悟、掌握、运用相关法律法规方面。”而对于权限下放到县级民政系统后，是否会给从未接触过此类业务的工作人员带来一些困难时，刘川云说：“权限下放到之前未参与、接触过社会组织相关工作的县级民政系统，确实会在一定时期内是对其工作人员的一次挑战，但是一方面，法律出台到具体实施还需要一个过程，很多地方还没有开展相关工作，所以在实践中会出现什么样的具体问题还犹未可知;另一方面，还是需要一线民政系统工作人员深入学习、切实掌握相关法律法规。”
值得一提的是，在10月19日成都市慈善事业发展办公室举办的《慈善法》培训会上，当马剑银向全场100多位来自地方社会组织、民政系统工作人员及个人问及对《慈善法》及其配套文件是否有深入了解时，全场几乎无人举手。
多地尚未开展慈善组织认定工作
杨团表示：“《慈善法》及配套文件的密集出台，其实对各地民政部门都是一种考验，时间短、内容多、任务重;在这种情况下，相比少数的一线发达城市，我国绝大多数二、三、四线城市此前公益慈善事业并不发达，无疑是普法计划中的重点，理应由民政部牵头，会同其他有关部门自上而下进行普法活动，不应该仅仅停留在国家到省级、省级再各自为战，这样的模式很可能在立法精神、法律细则、法律含义等方面的普及过程中出现断层，导致普法效果大打折扣。本次我们联合成都市慈善事业发展办公室、成都市慈善总会等开展的‘2016《慈善法》解读’活动，就是希望在各地方进行《慈善法》及相关配套政策的普及，成都是我们第一站，接下来我们还将在全国9个城市进行宣讲。”
作为本次活动的主办方之一，成都市慈善总会秘书长荣道清表示：“正是鉴于《慈善法》已经颁布实施，但地方上无论是机构工作人员、政府工作人员等还存在很多不了解、不清楚的地方，所以才合作开展这样的普法活动，除此之外，我们还将开展其他多种形式的宣传活动，意在让大家更加全面地了解《慈善法》的内容及其由来。但是，我认为民间机构的普及宣传只是作为一种补充，普法工作的重要力量应该是政府，但这并不表示就单单是民政部门一家的事情，任何一部法律的出台、实施都是多个部门之间相互配合完成的，《慈善法》也是一样，它只是进一步明确了民政部门在公益慈善领域的主管地位，并且作为主要牵头部门引导和管理，但要使得《慈善法》深入人心，除了民政部门，还需要各级宣传部门、法制部门等共同努力，推动这部法律的普及推广。”
对于如何看待《慈善法》实施后对地方公益机构的影响时，荣道清说：“成都市慈善总会还没有申请认定慈善组织，主要是因为成都市民政部门尚未开始进行慈善组织认定等工作，我们目前更多的还是按照出台的相关法律文件进行积极准备，并且密切与有关部门沟通。我认为法律的落实需要一个过程，在这个过程当中无论是职能部门自身抑或是社会组织都需要根据法律法规进行相关调整、完善，这是必然要经历的一个阵痛期，成都慈善总会其实从2013年开始就已经着手对自身运作模式进行不断的调整，其中包括：以自身公募平台为基础开放公募权，为众多慈善组织汇聚更多的社会资源;推动组织自身信息公开;推动募、用分离机制的建立，凡是涉及服务类项目，我们都与专业的社会组织合作，我们提供资金，社会组织提供专业服务。
同样，深圳社会救助基金会办公室主任李遥兴也表示：“目前我们还没有进行慈善组织认定工作，因为深圳社会救助基金会是在广东省民政厅注册，但目前还没有接到相关认定通知，9月26日、27日我们已经在广州进行了统一的培训，主要内容就是学习《慈善法》及相关配套文件。”
杨团表示：“《慈善法》的出台在中国公益慈善事业发展中是具有里程碑式意义的，即便是其仍有待完善的地方，但它为我国公益慈善事业发展指明了前进的方向，任何事物的进步与完善都需要一个过程。《慈善法》才刚开始实施，现阶段我们迫切要做的，其一，就是共同努力，推动《慈善法》在全国范围内更好地普及与实施;其二，就是发现问题并找出原因，推动《慈善法》更快、更好地完善。”
观点：
清华大学公益慈善研究院院长王名：须加强登记管理队伍建设
清华大学公益慈善研究院院长王名
实行统一直接登记是全面深化改革的题中之义
自2013年以来，中央和国务院通过的各个涉及全面深化改革的政治文件中，都明确规定了包括公益慈善类社会组织在内的统一直接登记制度。而且，与中央推进社会组织登记管理制度改革的上述重大决策相同步。从2012年以来，包括公益慈善在内的四类社会组织直接登记工作在全国和地方各级逐步试点和铺开。广东、北京、浙江、上海等省市已相继建立了公益慈善等四类社会组织直接登记的新体制。
此外，作为全面深化改革目标的现代社会组织体制，在登记上实行统一直接登记，这也是全面深化改革的题中应有之义。当下是从旧的双重管理体制向未来的统一直接登记体制的过渡期，而不是建立甚至在某些方面继续强化双重管理体制的所谓“混合登记管理体制”。《慈善法》不应把慈善组织分为两类，分别纳入统一直接登记和双重管理的两种体制。而应在明确慈善组织的内涵、外延的基础上，尽快理顺管理体制，调整职能定位，建立和完善统一直接登记的机制、程序和管理办法，真正把统一直接登记管理体制落到实处，落到慈善组织统一直接登记这一法定空间的方方面面上来，不要留尾巴、留空子。
应当说，《慈善法》的颁布是加快推进统一直接登记的现代社会组织体制一个重要的契机，要充分利用这一新制度所给出的政策调整和社会共识空间，进一步推进和落实十八大以来全面深化改革的各项重大举措，扎实地把现代社会组织体制的建构向前推进一大步。
对慈善组织要有统一明确的认定机制
《慈善法》规定各级民政部门要在完善统一直接登记制度的同时，承担起社会组织“申请认定为慈善组织”职能。这就要求各级登记管理机关，要认真研究、分析和把握慈善组织的认定标准。
当然，慈善组织的认定既要有明确、统一、公开、量化和可比的标准，又要简化认定的程序和手续;既要严格、规范、合理、妥当，又要符合我国慈善组织的发展实际;既要保证一定的稳定性和连续性，又要定期重审、有进有出。慈善组织的认定和慈善组织参与政府购买服务、享受税收优惠等政策支持都有密切关系，不可掉以轻心。建议相关部门以“公益慈善认定”为主题，采取课题委托、专题调研论证、举办研讨会、考察访谈等多种形式，深入开展研讨，广泛征求意见，多方比较借鉴，认真试点总结，充分论证修正，将慈善组织认定工作科学、稳步、扎实地推进下去。
《慈善法》所规定的慈善组织包括基金会、社会团体和社会服务机构三种形式，既涵盖传统意义上的慈善领域，如扶贫济困、扶助老幼病残等困难群体，救助自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件造成的损害等，也覆盖现代意义上的各种公益事业，如促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展，防治污染和其他公害，保护和改善生态环境，以及符合社会公共利益的其他非营利活动。
因此，统一直接登记必然是包括上述三种形式的社会组织，涵盖或覆盖上述所有领域的公益慈善活动。其形式之多样，领域之广泛，内涵、外延和边界之复杂，都需要深入研究、细致分析和策略把握。
统一直接登记当然不是马上、全部、无条件地从现行体制转换到新体制，也需要有一个过渡期和适应期，但方向和目标不能动摇，要坚定不移、积极稳妥、策略有序、上下结合地推进统一直接登记体制的建立和完善。
慈善组织管理须“有进有出”
我建议未来对于慈善组织管理要强调“有进有出”，也就是说不仅要有认定机制，还要有退出机制。其实，这本来也是任何一项新制度都要体现的两个方面。但在我国现行社会组织登记管理体制下却往往难以坚守，大量社会组织有进无出，处于事实上的“休眠状态”。
因此，为保证《慈善法》颁布后的慈善组织认定机制有效运行，需要为可能退出的慈善组织设定若干“出口”和相应的退出机制及渠道，比如：慈善组织如何转型成为非慈善的互益型组织?慈善组织如何转型成为营利性的企业?慈善组织如何转型成为事业单位?慈善组织如何终止活动并将其财产转移给宗旨相同的另一慈善组织?慈善组织如何实现并购、重组?等等。
我国现行社会组织登记管理体制最大的制约因素是登记管理机关的职责、定位落后于全面深化改革的要求，行政能力和执法能力严重不足。十八大以来的改革探索基本上未能触及登记管理机关，包括民政部在内的大部分登记管理机关连名称都未改。《慈善法》颁布后慈善组织统一直接登记体制和认定机制的要求，对于当下极为困窘的地方各级登记管理机关来说，的确有勉为其难之嫌。在此，我们强烈呼吁民政部和编制部门努力协调沟通，借助新制度提供的改革机会，加强各级登记管理机关的队伍建设和能力建设，不要让全面深化改革的进程阻滞在登记管理机关的门前。
(据《中国社会组织》)
