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2016-09-13 来源 :公益时报 作者 : 王勇
2016年，对于公益人来说是与法律法规最接近的一年。从《慈善法》到一系列配套法规、政策文件的出台与实施，几乎令人应接不暇。
然而如果要问一句，对于这些关乎切身利益的法律法规文件的制定、修订、实施，你和你的机构发挥作用了吗?恐怕很多人的答案都是否定的，尽管很多机构的宗旨里都有政策倡导这一项。
是不能还是不为呢?难道除了征求意见时提提意见之外，社会组织就没有别的办法影响国家法律法规政策的途径与方法了吗?
本文将以9月8日由中国生物多样性和绿色发展基金会(以下简称绿发会)和美国环保协会共同发布的《2015年中国“污染环境罪”案件调查报告》等为例，对此展开讨论。
低头实践与抬头看法
9月8日上午，绿发会和美国环保协会共同举办了《2015年中国“污染环境罪”案件调查报告》新闻发布会，对调查报告的相关情况进行了说明。
污染环境罪是指违反防治环境污染的法律规定，造成环境污染，后果严重，依照法律应受到刑事处罚的行为。
2013年6月18日，最高人民法院、最高人民检察院发布了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，明确了“污染环境罪”的入罪类型。此后，各级环保部门和公安机关对涉嫌“污染环境罪”的行为人的追究力度明显加强，案件数量显著上升。
作为刑事处罚，环境污染罪似乎与绿发会、美国环保协会无关，那么这两家机构为什么要发起调查呢?
新《环保法》实施以来，绿发会提起了很多环境公益诉讼。绿发会副秘书长马勇表示，现在环境公益诉讼大家关注得很高，但是污染环境罪这一块关注度不是很高，而它也是一把悬在环境违法上的利剑。
“以刑事司法打击污染环境的行为和以民事公益诉讼去提高企业违法成本，两个效果叠加能够形成很好的合力。”马勇强调。
而另一方面，在绿发会提起的环境公益诉讼中，有不少是先有刑事的判决。据马勇估计，约占40%左右。
对此，调查报告执笔人、北京师范大学法学院的严厚福表示：“现在环保组织经费或者专业能力相对来说可能都有所欠缺，从零开始做环境诉讼是相对比较难的，前面有刑事诉讼案件已经完成了，再去提就简单多了，这是环保组织提起环境公益诉讼的一条捷径。”
而美国环保协会则一直在关注环保行政工作，追究违法者行政责任的问题。“绿发会这边做了很多的工作，我们有时候也在一起交流，民事、行政、刑事之间如何更好地衔接。”美国环保协会中国项目总监秦虎表示。
其实很多法律法规看似和社会组织无关，但实际上却像环境污染罪一样深深地影响着社会组织的工作。例如，防止女童被性侵工作就涉及到嫖宿幼女罪、嫖娼罪、强奸罪;大病救助工作则涉及到医保等社会保障制度的规定……
而直接与社会组织有关的慈善法、登记管理条例等就更是影响深远。直接登记在很多地方无法实现，其实就与三大登记管理条例一直没有修订完成有关。
社会组织与公益人在从事公益事业的时候不仅需要低头做事，更需要抬头看法。
最有说服力的是数据
抬头看法并不容易。很多社会组织能够感受到相关法律法规带来的影响，但并不能很好地说明。
一直被很多草根组织诟病的登记难问题就是如此，究竟有多难，不同的地方不同的领域有何差别，很难说清。
原因就在于没有数据。社会组织是习惯于将故事、说案例的，但法规政策的制定实施需要的是严谨的数据。
“污染环境罪”案件调查就将数据放在了首位。报告统计了中国裁判文书网上2015年全年判决或裁定的罪名为“污染环境罪”的裁判文书，其中一审判决书共计1322份，二审裁决书或裁定书220份。
尽管这并不是2015年“污染环境罪”案件的全部。“现在各个渠道的数据不完全一致，有一些还不太匹配，我们的原则就按判决书来走。之所以这样做，一个是为了统一口径，可分析可对比，另外一个也是变相地督促各地法院的审判案件尽快上网。”马勇解释道。
当然社会组织工作涉及的其他领域不一定有统一的数据来源，但只要有心，一样可以统计到数据。
中国少年儿童文化艺术基金会女童保护基金发布的《2014年儿童防性侵教育及性侵儿童案件统计报告》《2015年性侵儿童案件及儿童防性侵教育统计报告》，就是对媒体公开曝光的性侵儿童案例的分析统计。而这些统计报告在嫖宿幼女罪的废除中就发挥了不小的作用。
政府部门的信息发布、媒体的相关报道之外，其实社会组织本身就会产生大量的数据。例如各种罕见病病友组织，就掌握了大量罕见病患者数量、医疗费用等方面的数据。
此外，还可以通过专门的问卷调查等获取数据。关键是，你有没有统计数据并发布的意识!
《慈善法》刚刚开始实施，如果感觉到《慈善法》及配套法规文件本身或其实施存在问题，就赶紧开始收集数据吧!
让人惊讶的数据背后
数据是死的，如何让数据发挥作用，离不开对数据的分析。通过分析数据，往往会得出令人惊讶的结果。
《2015年中国“污染环境罪”案件调查报告》的数据就显示，2015年判决的“污染环境罪”案件，地域分布非常不均衡，浙江一审案件492个，占到全国一审案件的三分之一，其次是河北263个，山东有163个。
北京、新疆、西藏、青海、内蒙古、吉林等地一审案件数量为零。
“北京为什么是零，北京经济确实很发达，但是更多是第三产业发展，对环境损害更大的工业都消耗完了，更多到周边去。”马勇强调。
秦虎则表示，环境案件的数量有几个因素，首先经济发展是一个影响因素，比如东部地区环境污染，带来大量的违法问题，但并不代表着西部地区就没有这种违法案件，第二个影响跟执法力度相关，执法力度越高，最后处罚案件数量也会越多。
一审构成犯罪的判决书中， 94.55%的案件全部都是自然人犯罪，涉及单位犯罪的只占到5.45%。据分析，原因在于追究单位犯罪比较难。想要追究单位的责任，就要证明是单位的意志，但是单位领导说的话往往是完全合法的，在证据上证明不了他有这样的行为。
《2015年性侵儿童案件及儿童防性侵教育统计报告》对数据的分析同样颠覆了我们很多的认识。
例如，在2015年公开报道的性侵儿童案例中，熟人犯罪有240起(公开报道未提及双方关系的未统计在内)，占70.59%;陌生人犯罪为93起，占比27%。说明在对儿童进行防性侵安全教育时，一定要特别重视针对熟人性侵的防范措施。
提出建议产生更大的影响
调查研究、对数据进行统计分析，最终目的是产生影响，改进法律法规、政策文件的实施，甚至作出相应修订。
首先，要提出相关建议。建立在数据分析、实际案例基础上的建议才有说服力。
《2015年中国“污染环境罪”案件调查报告》就总结了实践中存在的问题：第一，立法和司法解释层面，通过伪造、篡改检测数据偷排的行为尚未入刑;司法解释的某些内容不够明确，各省法院对重金属的范围的认定不一;“三吨”危险废物如何认定存在争议。
第二，执法层面，环保部门行政执法所取得的证据难以在刑事诉讼中使用;追究污染环境罪存在鉴定难的困境;各地执法力度不统一;犯罪主体中自然人与单位数量悬殊;刑罚力度偏轻。调查报告也相应地提出了改善这些问题的建议。
其次，要让建议真正落实还需要通过各种方式传递出去，产生更大的影响力。
像《2015年中国“污染环境罪”案件调查报告》一样召开新闻发布会是手段之一，而数据无疑是最容易引起媒体重视并传播的。
专家的力量也不可忽视。他们不仅可以对调查报告提供智力支持、给予指导，更能通过相关途径将这些建议传递到立法、执法部门。
直接提交给相关政府部门也是应有的措施之一。在新闻发布会上，北京大学教授汪劲就表示：“我觉得这个报告进一步赶快完善以后，尽早把它提交给最高法院和有关部门，越早越好。”
如果有渠道，当然可以直接提交;如果没有渠道，还可以通过人大代表、政协委员。今年两会期间大爱清尘、女童保护等就纷纷召开了两会代表座谈会，通过他们提交建议、意见，产生了很好的效果。
这些建议可能一时无法立即产生影响，但只要持续不断地提，总有一天会发挥作用。马勇就表示：“我们要把这个调查做成一个连续项目，希望通过连续几年的跟踪调查，一方面发现问题，另一方面弥补一些不足，使得我们在污染环境罪推动这方面有比较明显的进展，使我们相关法律法规更加完善。”
■ 本报记者 王勇
