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官方赈灾的滋腐弊端

2014-08-13 来源 :公益时报  作者 : 闫冰


坐落在陕西省大荔县的丰图义仓建于清光绪八年(1882年),当时被慈禧太后朱批为“天下第一仓”,是我国至今唯一还在使用的古代粮仓。

康熙十八年七月二十八日(公元1679年9月2日)上午,北京发生了城建史上最大的一场八级大地震,共有45500人遇难。图为地震波及地区示意。

我国幅员辽阔,也是灾害频发的国家之一。从三皇五帝时期大禹治水的故事,到今天“8·3”云南鲁甸地震,长期以来我们都在与自然灾害抗争。

灾荒的影响,涉及生产生活的方方面面,如何防治灾荒和救助灾民,一直是历史上历朝历代统治者高度关注和常抓不懈的工作。如果救荒工作做得及时、成效显著,它就能救灾民于水火之中、维护社会再生产正常进行、缓和统治阶级与被统治阶级之间的矛盾;反之,如果救荒工作做得不够细致、不够彻底,救荒过程中贪污腐败、百弊丛生,会使灾民居无定所,长此以往,甚至会铤而走险、起义暴动,推翻统治阶级的统治,颠覆漠视民瘼的政权。

虽然古人不了解地震、风灾、洪涝等灾害的真相,认识仅笼统地停留在阴阳五行、天人感应等学说中,也没有有效的预测系统,但我国古代的救荒思想和措施渐趋丰富完善,形成了赈济、调粟、养恤等救荒措施,到了清代逐渐形成了上至政府、下至民间的完备救灾体系和应急步骤。

报告灾情及勘察

古时救灾可以大致分为报告灾情、统计受灾范围和受灾人口、赈灾几大步骤。

首先是报告灾情。以清朝为例,清朝按灾害造成的损失和影响,把受灾分为十个等级。一级最轻,十级最严重。一旦某地出现了灾情,地方长官要迅速将受灾程度和日期向上级汇报,如果灾情还有后续发展,也要及时向上级更新信息,但时限上可以有所放宽。

以地震来说,一旦某地发生地震,当地群众应立刻报告县官,县官要及时把消息汇报给府台道台,由他们报告督抚,再由督抚上报户部。

政府要对灾民进行赈济,涉及到一个关键问题:对什么样的灾民施以什么程度的赈济,即第一步必须明确赈济对象及其所享受的赈济等级。这一基础性工作必须通过“履勘分数及查报饥口”来实现。唯有如此,才能使政府掌握田亩的受灾程度和灾民的艰窘状况,使“有地之家与无田之户,均在分别等级、酌量周恤之内”。

清朝规定,灾害发生地的督抚一面向户部报告情况,一面要组织一个勘灾小组。勘灾小组的成员主要是当地的知府、同知、通判和受灾地县令,任务是亲自赶赴受灾地视察灾情,并且为灾情造册。法律法规要求他们在核实受灾人户时,必须亲自上门落实情况,区分应当赈济的受灾户和受影响较小的灾民,特别要注明那些极度窘困的受灾户,以便为日后赈济时能够区别对待。

勘灾对灾民来说显然是至关重要的,因为灾等高低与将来所得赈济多少成正比;对于踏勘官员来说,它也确是一项非常棘手的工作:在规定期限内,不但要“查勘获实”,还“必须周详迅速”;乾隆皇帝更定下一条“宁宽勿刻”的原则,但具体实施起来又不能有过宽过滥的现象。

赈灾:官方与民间的合作

赈灾的方式多种多样,有粮食赈济、钱币赈济、土地赈济、医疗赈济、房屋赈济、减免徭役赋税、以工代赈等等,这其中有政府主导自上而下的,也有民间乡绅志士自下而上的义赈。据对《清史稿》中本纪的统计得知,清代对灾民的赈济比以往任何朝代都多,仅乾隆年间赈灾的记载就达643处,赈济涉及7657个县。

粮食赈济是赈济灾民的最重要方式,在西周时期已经出现,历代有之。以粮食赈济为例,政府与民间的通力合作可见一斑。赈济所用的粮食,主要来源于常平仓、义仓、社仓三类仓储。

常平仓是设立最早的仓储系统,可以追溯到西汉宣帝时期。这种“以谷贱时增其价而籴以利农,谷贵时减其价而粜以利民”仓储,作用是在平衡粮价,也就是当丰收年岁谷贱的时候,政府用较高的价钱买入,广为储存;等到灾荒年岁谷物昂贵的时候,便用较低的价格,供民间购买,并在一出一入之间稍微获利,用以充常平的基金。常平仓的缺陷也是显而易见的:利益不普及,常平仓是由政府管理,政府为了管理上的便利,仓廒都设置在通都大邑并且为数不多,能享受常平实惠的多为大都市的平民。在交通不便的条件下,这种地域上的限制,势必减低常平仓的效能,使一般乡村贫苦人民无从享受到它的好处。

义仓的设立,就试图提供一个粮食储备的主要网络。义仓归州或县管理。劝募的形式为按户等定额征税:上户不过一石,中户不过七斗,下户不过四斗,“以丰岁之有余,备荒年之不足”。建立义仓的目的,是“在歉收之年为地方提供救济粮,以补充政府用来储藏以后使用的税粮的五大粮仓之不足”。最初设置义仓,有“富贫相恤”的民间互助的意义,渐渐地义仓在实施中归地方政府管理,弱点也暴露出来,救济面太小,地方官吏权利过大,导致真正的穷乡僻壤、亟待赈济的人反而是没有份的。

与常平仓和义仓属于官仓不同,社仓属于乡仓,是由民间自营,谷本也多是由地方富豪或一般民家自动输送,地方官若挪用社仓中的粮食,就以扰挠国政、贻误民生治罪。与之类似的,民间富甲志士会在大灾之年将自己的仓储开放,以施粥保一方平安,也是最接地气、最简单有效的方式,之前“寻找慈善传统”就专门介绍过温州一带以及晋商的施粥义举。

而义赈也是晚清非官方社会保障系统的重要组成部分,由民间自设机构自行向灾民敞放救灾物资,在中国救荒史上具有极其重耍的地位与作用。到了光绪二年(1876年),义赈已经发展到有组织有规模。这一年,苏北大旱,“官赈勿给,而民气刚劲,饥则掠人食,旅行者往往失踪,相戒裹足。”江苏常州绅士李金镛在上海著名绅商胡光墉、徐润、唐廷枢、江云泉等捐助下,“集十万余金”,邀请金福曾、袁子鹏等数十人“慨然筏抚视,至则图饥民流离状,驰书江浙闽粤募义赈”,开东南义赈的先声。

次年三月,李金镛等会合自扬州而来的由绅商严作霖领导的助赈队伍,在山东青州设立江广助赈局,并在《申报》上发表“劝捐山东赈荒启”,号召“绅商善信”、“踊跃输资”,大规模的义赈便开展了起来。义赈组织主要是由当时具有爱国情怀与民族责任感的商界名流主持。每次发生重大灾荒时,就以这些绅商的名义发表劝捐书,号召社会各阶层人民关注灾区,为灾区人民募捐灾款,并利用新闻报刊发布灾况,扩大和加深人们对灾区的了解。例如,江苏省对道光十一年的灾赈,赈济共用帑金13万两,而通省捐款却达142万余两。

官方赈灾的滋腐弊端

尽管中国古代的赈济源远流长,早在先秦就有了“以荒政十二收聚万民”这一奠定了后世救灾制度基本格局的救荒措施,但是,由于后来兴废无常,直至明朝,仍未尽完善。唯有清代,才以措施全面、立法完备、执行严格、效果显著而迥异于历代,形成流畅的赈济程序,即报灾、勘灾、审户、发赈。

形形色色的救灾举措从一个方面体现了古人对灾害的重视,与救灾相对应的是严厉处罚耽误、妨碍救灾的官员,这从另一个方面体现了救灾工作的重要性。以清朝为例,可以说救灾过程的每一个步骤都有相应的处罚:在报灾阶段,凡是出现隐瞒灾情不报的情况,该省督抚罚俸一年。不及时报告灾情的,晚半个月以内要罚一个月工资,晚一至三个月的要降一级,延误上报超过三个月的就要被革职。

但是制度并不能杜绝腐败的滋生,尤其到了晚清。

“治国之道,莫大于革弊政而恤民瘼”,一些地方官吏在赈济过程中往往对人民淡漠于心,比如道光三年的水灾中,松江府娄县知县李传簪对乡保报灾置之不理,迟不勘灾,致使乡民会集府城哄闹府署。

道光十四年,有人在给昆山知县的一封信中说:“往年胥吏每舞弊,有以熟作荒而规其利者,故有灾之岁,吏胥亦乐于办荒。”之所以乐于办荒,是因为他们能从救荒中谋利。比如勘灾时官吏与地方富豪相互勾结,收受贿赂;在少数散放米谷之处,放赈人员掺和糠秕,缺斤短两;在一些施粥厂,甚至掺入石灰,坑害灾民。

另外由于古代运输条件落后,经常只能用马匹驮运或者水路运输,运输周期长,运输物资数量少,等到用于赈济灾民的物资运抵灾区,广大灾民很大可能由于过度饥饿早已死亡。

相比之下,民间义赈源于自发并且自下而上,能在一定程度上弥补官方赈灾的不足。这也正是晚清时期民间义赈到达鼎盛的原因之一。

公益时报记者 闫冰