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2014-08-13 来源 :公益时报 作者 : 闫冰
我国幅员辽阔，也是灾害频发的国家之一。从三皇五帝时期大禹治水的故事，到今天“8·3”云南鲁甸地震，长期以来我们都在与自然灾害抗争。
灾荒的影响，涉及生产生活的方方面面，如何防治灾荒和救助灾民，一直是历史上历朝历代统治者高度关注和常抓不懈的工作。如果救荒工作做得及时、成效显著，它就能救灾民于水火之中、维护社会再生产正常进行、缓和统治阶级与被统治阶级之间的矛盾;反之，如果救荒工作做得不够细致、不够彻底，救荒过程中贪污腐败、百弊丛生，会使灾民居无定所，长此以往，甚至会铤而走险、起义暴动，推翻统治阶级的统治，颠覆漠视民瘼的政权。
虽然古人不了解地震、风灾、洪涝等灾害的真相，认识仅笼统地停留在阴阳五行、天人感应等学说中，也没有有效的预测系统，但我国古代的救荒思想和措施渐趋丰富完善，形成了赈济、调粟、养恤等救荒措施，到了清代逐渐形成了上至政府、下至民间的完备救灾体系和应急步骤。
报告灾情及勘察
古时救灾可以大致分为报告灾情、统计受灾范围和受灾人口、赈灾几大步骤。
首先是报告灾情。以清朝为例，清朝按灾害造成的损失和影响，把受灾分为十个等级。一级最轻，十级最严重。一旦某地出现了灾情，地方长官要迅速将受灾程度和日期向上级汇报，如果灾情还有后续发展，也要及时向上级更新信息，但时限上可以有所放宽。
以地震来说，一旦某地发生地震，当地群众应立刻报告县官，县官要及时把消息汇报给府台道台，由他们报告督抚，再由督抚上报户部。
政府要对灾民进行赈济，涉及到一个关键问题：对什么样的灾民施以什么程度的赈济，即第一步必须明确赈济对象及其所享受的赈济等级。这一基础性工作必须通过“履勘分数及查报饥口”来实现。唯有如此，才能使政府掌握田亩的受灾程度和灾民的艰窘状况，使“有地之家与无田之户，均在分别等级、酌量周恤之内”。
清朝规定，灾害发生地的督抚一面向户部报告情况，一面要组织一个勘灾小组。勘灾小组的成员主要是当地的知府、同知、通判和受灾地县令，任务是亲自赶赴受灾地视察灾情，并且为灾情造册。法律法规要求他们在核实受灾人户时，必须亲自上门落实情况，区分应当赈济的受灾户和受影响较小的灾民，特别要注明那些极度窘困的受灾户，以便为日后赈济时能够区别对待。
勘灾对灾民来说显然是至关重要的，因为灾等高低与将来所得赈济多少成正比;对于踏勘官员来说，它也确是一项非常棘手的工作：在规定期限内，不但要“查勘获实”，还“必须周详迅速”;乾隆皇帝更定下一条“宁宽勿刻”的原则，但具体实施起来又不能有过宽过滥的现象。
赈灾：官方与民间的合作
赈灾的方式多种多样，有粮食赈济、钱币赈济、土地赈济、医疗赈济、房屋赈济、减免徭役赋税、以工代赈等等，这其中有政府主导自上而下的，也有民间乡绅志士自下而上的义赈。据对《清史稿》中本纪的统计得知，清代对灾民的赈济比以往任何朝代都多，仅乾隆年间赈灾的记载就达643处，赈济涉及7657个县。
粮食赈济是赈济灾民的最重要方式，在西周时期已经出现，历代有之。以粮食赈济为例，政府与民间的通力合作可见一斑。赈济所用的粮食，主要来源于常平仓、义仓、社仓三类仓储。
常平仓是设立最早的仓储系统，可以追溯到西汉宣帝时期。这种“以谷贱时增其价而籴以利农，谷贵时减其价而粜以利民”仓储，作用是在平衡粮价，也就是当丰收年岁谷贱的时候，政府用较高的价钱买入，广为储存;等到灾荒年岁谷物昂贵的时候，便用较低的价格，供民间购买，并在一出一入之间稍微获利，用以充常平的基金。常平仓的缺陷也是显而易见的：利益不普及，常平仓是由政府管理，政府为了管理上的便利，仓廒都设置在通都大邑并且为数不多，能享受常平实惠的多为大都市的平民。在交通不便的条件下，这种地域上的限制，势必减低常平仓的效能，使一般乡村贫苦人民无从享受到它的好处。
义仓的设立，就试图提供一个粮食储备的主要网络。义仓归州或县管理。劝募的形式为按户等定额征税：上户不过一石，中户不过七斗，下户不过四斗，“以丰岁之有余，备荒年之不足”。建立义仓的目的，是“在歉收之年为地方提供救济粮，以补充政府用来储藏以后使用的税粮的五大粮仓之不足”。最初设置义仓，有“富贫相恤”的民间互助的意义，渐渐地义仓在实施中归地方政府管理，弱点也暴露出来，救济面太小，地方官吏权利过大，导致真正的穷乡僻壤、亟待赈济的人反而是没有份的。
与常平仓和义仓属于官仓不同，社仓属于乡仓，是由民间自营，谷本也多是由地方富豪或一般民家自动输送，地方官若挪用社仓中的粮食，就以扰挠国政、贻误民生治罪。与之类似的，民间富甲志士会在大灾之年将自己的仓储开放，以施粥保一方平安，也是最接地气、最简单有效的方式，之前“寻找慈善传统”就专门介绍过温州一带以及晋商的施粥义举。
而义赈也是晚清非官方社会保障系统的重要组成部分，由民间自设机构自行向灾民敞放救灾物资，在中国救荒史上具有极其重耍的地位与作用。到了光绪二年(1876年)，义赈已经发展到有组织有规模。这一年，苏北大旱，“官赈勿给，而民气刚劲，饥则掠人食，旅行者往往失踪，相戒裹足。”江苏常州绅士李金镛在上海著名绅商胡光墉、徐润、唐廷枢、江云泉等捐助下，“集十万余金”，邀请金福曾、袁子鹏等数十人“慨然筏抚视，至则图饥民流离状，驰书江浙闽粤募义赈”，开东南义赈的先声。
次年三月，李金镛等会合自扬州而来的由绅商严作霖领导的助赈队伍，在山东青州设立江广助赈局，并在《申报》上发表“劝捐山东赈荒启”，号召“绅商善信”、“踊跃输资”，大规模的义赈便开展了起来。义赈组织主要是由当时具有爱国情怀与民族责任感的商界名流主持。每次发生重大灾荒时，就以这些绅商的名义发表劝捐书，号召社会各阶层人民关注灾区，为灾区人民募捐灾款，并利用新闻报刊发布灾况，扩大和加深人们对灾区的了解。例如，江苏省对道光十一年的灾赈，赈济共用帑金13万两，而通省捐款却达142万余两。
官方赈灾的滋腐弊端
尽管中国古代的赈济源远流长，早在先秦就有了“以荒政十二收聚万民”这一奠定了后世救灾制度基本格局的救荒措施，但是，由于后来兴废无常，直至明朝，仍未尽完善。唯有清代，才以措施全面、立法完备、执行严格、效果显著而迥异于历代，形成流畅的赈济程序，即报灾、勘灾、审户、发赈。
形形色色的救灾举措从一个方面体现了古人对灾害的重视，与救灾相对应的是严厉处罚耽误、妨碍救灾的官员，这从另一个方面体现了救灾工作的重要性。以清朝为例，可以说救灾过程的每一个步骤都有相应的处罚：在报灾阶段，凡是出现隐瞒灾情不报的情况，该省督抚罚俸一年。不及时报告灾情的，晚半个月以内要罚一个月工资，晚一至三个月的要降一级，延误上报超过三个月的就要被革职。
但是制度并不能杜绝腐败的滋生，尤其到了晚清。
“治国之道，莫大于革弊政而恤民瘼”，一些地方官吏在赈济过程中往往对人民淡漠于心，比如道光三年的水灾中，松江府娄县知县李传簪对乡保报灾置之不理，迟不勘灾，致使乡民会集府城哄闹府署。
道光十四年，有人在给昆山知县的一封信中说：“往年胥吏每舞弊，有以熟作荒而规其利者，故有灾之岁，吏胥亦乐于办荒。”之所以乐于办荒，是因为他们能从救荒中谋利。比如勘灾时官吏与地方富豪相互勾结，收受贿赂;在少数散放米谷之处，放赈人员掺和糠秕，缺斤短两;在一些施粥厂，甚至掺入石灰，坑害灾民。
另外由于古代运输条件落后，经常只能用马匹驮运或者水路运输，运输周期长，运输物资数量少，等到用于赈济灾民的物资运抵灾区，广大灾民很大可能由于过度饥饿早已死亡。
相比之下，民间义赈源于自发并且自下而上，能在一定程度上弥补官方赈灾的不足。这也正是晚清时期民间义赈到达鼎盛的原因之一。
公益时报记者 闫冰
