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2018-07-03 来源 :公益时报 作者 : 王勇
6月26日，财政部就《政府购买服务管理办法(征求意见稿)》向社会征求意见。在此之前，全国各地政府购买服务执行的是《政府购买服务管理办法(暂行)》(以下简称《办法》)，《征求意见稿》在此基础上进行了重点修订。
从《征求意见稿》的内容来看，政府购买服务的绩效管理将进一步加强。
《办法》存在五方面问题
2014年底制定的《办法》对政府购买服务的主体、对象、内容、程序、预算管理、绩效管理以及监督管理等作出规定，为开展政府购买服务工作提供了基本制度规范。随着近几年改革实践的深入开展，也出现一些新情况、新问题，《办法》不能完全适应现实的需要。主要表现在：
一是《办法》仅提出了关于禁止购买内容的原则要求，没有明确禁止购买的具体内容。实践当中，政府购买服务内容存在泛化倾向，一些地方出现政府部门“超范围”购买服务问题，本该需要政府部门自己完成的工作，也交给社会力量去做。更突出的问题是，一些地方和部门以政府购买服务名义变相举债融资或用工，背离了政府购买服务改革的初衷，也加剧了财政金融和人事管理等风险。因此，当前亟待加强和规范政府购买服务的内容管理，明确负面清单。
二是《办法》对购买主体和承接主体资格条件的规定不够具体，有些地方和部门对此的把握不尽准确。现行规定对购买主体和承接主体资格条件作了比较明确的规定，但不够具体和细化，有些地方和部门在相关政策的把握上不够准确，存在把不该作为购买主体的单位作为购买主体、对承接主体提出不适当资格要求等问题。因此，需要进一步明确和细化有关政策规定。
三是《办法》对合同管理的规定需要进一步健全。政府购买服务是一种契约化服务提供方式，目前有的政府部门对这种合同化管理方式还不完全适应，有的政府部门的合同管理不够规范。因此，需要对政府购买服务合同管理作进一步指导和规范。
四是《办法》关于绩效评价与监督管理的规定有待进一步完善。目前，多数地方和部门的绩效评价工作在评价内容、流程和要求等方面都缺乏明确、细化的规范，影响绩效评价工作效果。有些应该开展绩效评价工作的项目，没有开展绩效评价。同时，监管机制不够健全，守信激励和失信惩戒等措施需要进一步完善。
五是《办法》关于政府购买服务信息公开缺乏较为具体的统一规定。信息公开透明是顺利开展政府购买服务的重要条件。实践当中，有的地方没有公开政府购买服务有关政策文件、指导性目录，有的购买主体虽然公开了购买服务项目相关信息，但存在公开范围较小、公开内容不够具体全面等问题，不便于承接主体及时、充分了解项目信息和公平参与，也不利于社会各界对购买服务项目实施监督。因此，需要对政府购买服务信息公开工作加强指导和规范。
进一步加强绩效管理
针对《办法》存在的问题，《征求意见稿》作出了补充、修改和完善。为了进一步加强政府购买服务项目绩效管理，《征求意见稿》专门设置了一章，对绩效评价的责任主体、实施形式、结果运用等作出了相应要求。
《征求意见稿》强调，购买主体应当科学设置绩效目标，包括政府购买服务数量、质量、时效、成本、效益和服务对象满意度等绩效指标，并在政府购买服务合同或购买公告中予以明确。
在项目实施期内，承接主体应当加强政府购买服务项目绩效执行监控，定期对绩效目标及指标实现程度进行跟踪分析，并将绩效执行监控结果报告购买主体。实际执行情况与绩效目标偏离的，应当及时予以纠正，确保绩效目标如期实现。
实施期结束后，承接主体应当对政府购买服务项目绩效目标及指标实现情况开展绩效自评，填报绩效目标完成情况，分析未完成的原因，提出改进措施，并将绩效自评结果报告购买主体。
购买主体负责组织实施政府购买服务项目绩效评价，建立由购买主体、服务对象及专业机构或专业人员组成的综合性绩效评价机制，积极推进第三方评价。
绩效评价指标设定应当按照定量优先、简便有效的原则，确实不能量化的，可以在定性分析的基础上，根据实际情况予以客观描述，以提高绩效评价质量。
绩效评价工作一般应根据项目特点和实施期限，对服务期内的服务实施情况定期进行绩效评价。在服务期限结束后，对政府购买服务项目全面开展绩效评价和履约验收。
此外，财政部门可以根据需要，对部门政府购买服务整体工作开展绩效评价，或对部门实施的资金金额和社会影响大的政府购买服务项目开展重点绩效评价，评价结果作为资金安排、改进管理和完善政策的重要依据。
购买和承接主体更加明确
《办法》规定，政府购买服务的购买主体是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位，党的机关、纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织，依照有关规定执行。这一表述虽然不影响实际操作，但并不是特别准确。
《征求意见稿》明确，各级行政机关是政府购买服务的购买主体;党的机关、人大机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关、民主党派机关、承担行政职能的事业单位、纳入行政编制管理的群团组织机关，参照有关规定执行。
承接主体也作了三个方面的调整。
第一，考虑到经国务院批准免予登记的社会组织当中，有些属于纳入行政编制管理的群团组织机关，应属于购买主体，《征求意见稿》将承接主体包括“经国务院批准免予登记的社会组织”，修改为“经国务院批准免予登记但不由财政拨款保障的社会组织”。
第二，将《办法》关于承接主体应满足“(五)具有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录;(六)前三年内无重大违法记录，通过年检或按要求履行年度报告公示义务，信用状况良好，未被列入经营异常名录或者严重违法企业名单”的要求，修改为“(五)前三年内在依法缴纳税收和社会保障资金、按要求履行信息公示义务方面无不良记录;(六)前三年内无重大违法记录，未被列入严重违法失信名单(‘黑名单’)”。
第三，推行政府购买服务的主要目的是加快转变政府职能、创新公共服务提供方式、提高公共服务质量和效率，因此，由各类符合条件的组织机构而不是个人作为承接主体是科学合理的，但考虑一些县乡农村基层地区组织型承接主体不足，以及政府采购法允许自然人作为供应商等因素，《征求意见稿》明确，具备服务提供条件和能力的个体工商户或自然人也可以作为政府购买服务的承接主体。
分为合同制与凭单制项目
在承接主体确定方式上，《征求意见稿》明确购买主体应当根据购买内容的供求特点、市场发育程度等因素，按照方式灵活、程序简便、公开透明、竞争有序的原则确定承接主体。
对于以合同制形式实施的政府购买服务项目，购买主体应当按照政府采购法及其实施条例等有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购等方式确定承接主体，相关采购限额标准、公开招标数额标准、采购方式变更、采购计划编报等按照政府采购相关法律制度规定执行。其中，属于政府采购限额标准以下且集中采购目录以外的政府购买服务项目，由购买主体按照公平、效率原则自行确定项目的承接主体。
对于以凭单制形式实施的政府购买服务项目，购买主体应当通过依法依规设定资格条件或政府采购竞争择优方式，确定不少于三家服务供应机构同时作为承接主体，并向符合条件的服务对象发放购买凭单，由服务对象自主选择具体服务供应机构为其提供服务并以凭单支付。
之所以这样，是因为在以凭单制形式实施的政府购买服务项目中，购买主体只是确定多家提供同类服务的机构，对服务供应机构的具体选择权在消费者，消费者可以“用脚投票”来促使服务机构保证服务质量，一般并无必要采取政府采购方式来确定承接主体。
实践当中,部分地方探索实施的科技创新券、教育券、文化消费券等凭单制项目，普遍采取了通过规定服务供应机构的资格条件来确定承接主体的方式，取得较好实践效果。
强调合同管理与信息公开
合同及履约管理在政府购买服务工作中占有重要地位，直接影响到服务提供质量和项目完成情况。因此，《征求意见稿》对购买服务合同的内容要求、期限、购买主体履约管理、承接主体项目管理及履约责任等作出明确规定。
购买主体按规定程序确定政府购买服务项目的承接主体后，应当与承接主体签订书面合同，明确服务对象，服务的内容、期限、数量、质量、价格等要求，相关绩效目标、指标和权重，以及资金结算方式、双方的权利义务事项和违约责任等内容;对于以凭单制形式实施的政府购买服务项目，购买主体也可以在购买公告中就相关事项作出明确规定。
政府购买服务应当与年度预算和中期财政规划相衔接，合同履行期限或项目实施期限一般为1年;对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，合同履行期限或项目实施期限可适当延长，最长为3年。
承接主体利用政府购买服务合同向金融机构融资时，应当配合金融机构做好合规性管理，相关合同在购买内容和期限等方面应当符合政府购买服务有关法规制度规定，且不得含有购买主体对承接主体向金融机构融资的担保条款。
在信息公开方面，《征求意见稿》要求政府购买服务相关信息，应当由信息公开的责任主体在其门户网站上公开，并同时在中国政府采购网(中国政府购买服务信息平台)或其地方分网上公开。
公开内容包括行政法规、规章和规范性文件;指导性目录;凭单制政府购买服务项目的购买公告、符合资格条件的承接主体名单或范围;政府购买公共服务项目绩效目标、指标及评价结果;政府采购规定应当公开的相关信息等。
■ 本报记者 王勇
