毫无疑问，法律制度构筑了中国慈善、公益事业发展“铁底”，一系列规范性、推动性法规的出台，使我国慈善事业发展走上了法治轨道。

    为促进中国公益事业发展，国家先后出台了《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《基金会管理条例》、《关于公益救济性捐赠税前扣除政策及相关管理问题的通知》、《中华人民共和国企业所得税法》等规章制度，正是因为有了这些制度保障，中国公益事业一轮波澜壮阔的推进就此展开。

    一系列规范性、推动性法规的出台使我国慈善事业发展走上了法治轨道。谈到有关慈善的法律制度，关注度较高的莫过于《基金会管理条例》和《中华人民共和国企业所得税法》，当然还有公众极为期待的《慈善法》。

《基金会管理条例》促非公募基金会遍地开花

    尽管时间不长，但中国基金会的发展已经历了一个跌宕起伏的过程。上世纪80年代，中国一度出现基金会热的场面，1996年国家民政部对全国社团清理整顿之后，基金会的发展基本停滞不前，甚至1999年至2004年五年之间，国内没有一家新设立的基金会。

    自2000年开始，国务院法制办和民政部开始修订《基金会管理办法》，经过了大量的研究、论证，并借鉴其他国家的有益经验，历时3年多，完成了《基金会管理条例》。2004年3月8日，温家宝总理签发颁布这一条例。 2004年6月1日，新条例实施，此举标志着停滞多年的基金会重新开闸放水，这一年也被称为中国基金会的转折之年。

    《基金会管理条例》首次将中国基金会划分为公募基金会和非公募基金会两大类,鼓励企业和个人在公益事业中担当社会责任,吸引更多的社会资源从事公益事业。随后,国家和地方陆续出台了一系列配套规章,为非公募基金会创造了一个宽松、有利的发展环境,非公募基金会发展迅速。

    新条例首次提出鼓励非公募基金会发展的意见，以公民个人或者企业名义创办的基金会开始在中国亮相。随着国家“001号”非公募基金会——香江社会救助基金会的正式成立，越来越多私立基金将投入到蓬勃发展的中国公益事业中。专家预测，未来五年，中国最具实力的基金会将是由私人设立的非公募基金会。

    截至目前,全国已设立基金会超过1400个,其中公募基金会1000余个,非公募基金会300余个。非公募基金会数量约占基金会总数的三分之一,民政部登记的120个全国性基金会中有38个非公募基金会,原始基金总额将近13.2亿元。北京、江苏、浙江等地的非公募基金会数量已经超过公募基金会。

    民政部副部长姜力透露，基金会管理条例实施以后，在民政部门登记的38个基金会，有24个是非公募基金会，这其中又有20个是由企业和个人出资设立的，原始资金达到12.1亿元，平均每个基金会为6000多万元。基金会的健康发展有力地支持了教育、慈善、医疗、环保事业，为促进社会和谐做出了应有的贡献。

13年探索，税政支持公益组织发展

    今年1月1日开始实施的《中华人民共和国企业所得税法》(以下简称《企业所得税法》)规定，企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。而此前，这个比例是3%。从3%到12%，这不可不谓中国公益史上一个大踏步式的前进。

    中国改革开放以后，社会领域逐渐开放，非营利组织数量呈现逐年上升的趋势，其法律地位和社会作用也越来越受到正面的认识和肯定。国家支持非营利组织发展的措施有多种，包括政府转移职能、购买服务等，纵观各国历史，税收支持政策是被经常使用的一种。

    北京大学非营利组织法研究中心副主任金锦萍将中国的税收支持政策概括为渐进式的发展：即政府对非营利组织的认识越来越全面和充分，所提供的支持政策也就相应地越来越主动和积极。

    “八十年代初，开始有一些零零散散的规定。真正的法律实践应该是《企业所得税暂行条例》、《个人所得税法》以及《公益事业捐赠法》。”金锦萍说。

    我国第一部明确规定企业捐赠享有税收优惠政策的法律，是1994年1月1日起实施的《中华人民共和国企业所得税暂行条例》，该法第六条第四款写明，纳税人用于公益、救济性的捐赠，在年度应纳税所得额3%以内的部分，准予扣除。

    随后颁布的《企业所得税暂行条例实施细则》，《中华人民共和国个人所得税法》都有关于公益捐赠的相关条款。

    1999年9月1日开始实施的《中华人民共和国公益事业捐赠法》(以下简称《公益事业捐赠法》)第二十四条规定，公司和其他企业依照本法的规定捐赠财产用于公益事业，依照法律、行政法规的规定享受企业所得税方面的优惠。第二十五条、二十六条分别规定了个人、国外向中国境内进行捐赠享有相关的税收优惠。

    2008年1月1日正式实施的《企业所得税法》第九条规定，企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除，第二十六条第四款又规定，符合条件的非营利组织收入为免税收入。
一般而言，对非营利组织的税收优惠政策包含两个层面。第一层面，是对组织本身收入能否免税；第二层面，是对向公益组织捐赠的企业和个人就捐赠额是否享有免税资格。

    如果说，《个人所得税法》和《公益事业捐赠法》只涉及第二层面的税收优惠，那么《企业所得税法》则同时涉及两个层面的税收优惠。这三部法律及其实施细则构成了国家以税收优惠政策调节手段支持公益事业的法律体系。

    “目前来看，我对中国支持非营利组织发展的税政比较乐观。从政策发展轨迹来看，政府正逐渐地从原来的迟疑到现在比较认可非营利组织的社会价值。制度在逐步走向完善，下一步是如何把政策落实和完善的问题。”金锦萍说。

千呼万唤《慈善法》

    用千呼万唤形容业界对《慈善法》出台的态度，一点也不夸张。《慈善法》从起草开始到现在已经走过4年的历程，做为慈善事业的主管部门，民政部成立了专门的法律起草小组，并于2005年正式启动了《慈善法》的起草工作。在2006年“两会”期间，《慈善法》被列入了国务院2006年的立法工作和2007年全国人大常委会的审议安排。2007年1月，民政部发布的《2006年中国民政事业发展统计公报》称，《慈善法》草案已经起草完毕。

    今年8月，民政部副部长窦玉沛表示，《社会救助法》和《慈善法》都已列入了人大的立法规划和国务院的立法计划。前不久，民政部副部长窦玉沛做客中国政府网与网友交流时表示，最近公布的十一届全国人大常委会立法规划将慈善事业法作为一类立法项目，一类项目就是要提请本届人大审议的项目。

为什么《慈善法》久久不能出台呢？

    窦玉沛解析了为什么慈善立法没有时间表，并称将尽最大努力推动慈善立法。窦玉沛指出，制定一部法律，按照中国立法法规定，它有一套程序。民政部起草草案提交国务院审议，国务院认为成熟，再提交全国人大审议，有时候还要三读通过，这些必经的程序是不能少的。

    对于《慈善法》迟迟不能出台的原因，曾参与《慈善法》立法研讨的中国社科院社会政策研究中心主任杨团表示，慈善立法无论是在立法宗旨、政策定位、管理体制等许多方面，都尚未成熟到形成共识的阶段，有些问题甚至还没有形成明确的立场、观点和方法。“虽然草案已经完成了，但距离成为真正法律还有很长的路要走。”

    窦玉沛也表示，《慈善法》是一部比较复杂的法律，因为它涉及到既有物质层面的，又有精神层面的，还有道德层面的，既涉及到理论上的，实践中的，还有法理上的问题。既要立足中国国情，还要借鉴国外先进国家的经验。

    《慈善会》在研究过程中还有很多不同认识。比如慈善管辖的范围，通常认为慈善可能就是扶危济困、捐资助学，而现在慈善已经向着文化、科技、环保等更广阔的领域延伸。所以这部慈善法到底管辖的范围有多大，有不同看法。

    窦玉沛表示，所有这些问题都需要认真论证。“民政部也非常迫切需要这样一部法律，所以将会尽最大努力去推动。”（■ 本报记者 宋 扬）