党的十七大报告指出，必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，“改善民生，推进社会建设”，第一次作为单独章节出现在党代会的报告中，这预示着改革开放30年来，保障和改善民生已被提升到一个新的战略高度。

■ 本报记者 于佳莉

    党的十七大报告指出，必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，作为我国公益事业主要管理部门的民政部，在贯彻和落实十七大报告过程中，机构变革也更加贴近“民生”，通过把相同及相近职能进行整合，归入一个部门管理，加强其他部门的配合协调，加强民生。社会救助司、社会福利和慈善事业促进司、国家民间组织管理局重组设立体现了这一点。
    2008年初，国务院办公厅印发了《民政部主要职责内设机构和人员编制规定》，自此，民政部内部机构改革正式启动。调整之后，民政部内设13个机构，其中，最令人关注的是原“社会福利和社会事务司”拆分成“社会福利和慈善事业促进司”和“社会事务司”，原“低保司”转为“社会救助司”，原“民间组织管理局”增添了执法监察的权力。

慈善事业得到高度重视

    1978年，为适应社会需要，民政部内设办公厅、农村社会救济司、城市社会福利司、民政司等机构。
    随着社会的发展，在新形势下，民政部为充分发挥社会稳定机制作用，适应改革开放的需要，为社会主义现代化建设创造一个良好的社会环境，其职能也面临着亟待加强的迫切性。为更好发展社会福利与社会保障事业，推进公共福利事业的社会化，1988年，进行了机构改革，其中把农村社会救济司调整为救灾救济司。这次改革，不仅使机构的设置更加合理，力量得到一定的加强，而且为进一步发挥民政工作的作用创造了条件。
    随着慈善事业的迅速发展，慈善事业作为社会保障体系的补充，已引起政府的高度重视。2008年初，救灾救济司首次设立慈善处，这是中国政府在慈善事业发展管理上一次新的探索，此后，慈善处升格到社会福利和慈善事业促进司，也预示着慈善事业作为社会保障体系的重要补充，已经上升到了政府层面。
    社会福利和慈善事业促进司主要职责包括拟定社会福利事业发展规划、政策和标准；拟订老年人、孤儿和残疾人等特殊群体权益保护政策；拟订社会福利机构管理办法和福利彩票发行管理办法等。
    党的十七大报告指出，要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。社会福利和慈善事业促进司的成立在很大程度上呼应了十七大重视慈善事业的号召。
    北京大学社会学系夏学銮教授表示，社会福利和慈善事业促进司的设立，把政府福利和民间慈善结合起来，在当前我国福利和慈善水平都不是很高的情况下或许是一个创举，能够起到相互影响、相互促进的效果。

国家民间组织管理局首次拥有监察权

    1978年改革开放后,中国在邓小平领导下发生了根本性的巨变。改革开放的重要后果之一，就是使公民社会赖以存在和发展的经济、政治、法律和文化环境发生了根本变迁，在中国历史上第一次大规模地催生了民间组织。
    为了适应民间组织剧增的需要，国务院于1989年颁布了《社会团体登记管理条例》，1998年10月国务院在对此进行较大修订后又颁布了新的《社会团体登记管理条例》，同时还第一次颁布了《民办非企业单位管理条例》。由于中国至今尚无关于民间组织的正式立法，所以上述两个条例是目前关于社会团体的最重要的法规。这两个条例确立了目前中国政府管理民间组织的基本框架，它们正式改变了原来的民间组织行政管理体制，改为民政部门和党政主管部门的双重领导体制，其中民政部门主管登记，党政主管部门负责日常管理。这种体制就是目前的“分级登记、双重管理”的模式。
    随着民间组织数量不断增加逐步走向成熟，“双重管理”在某种程度上存在着管理的“漏洞”。2007年初，民间组织管理局升格为国家民间组织管理局，这是从1998年，社团和民办非企业单位管理司更名为民间组织管理局后的第一次大的调整。
    民间组织管理局的一位官员表示，“机构升格意味着独立性增强，权威性增强，便于今后更好地开展民间组织管理工作。”
    随后，国家民间组织管理局从职能上首次拥有了监察权。清华大学公共管理学院王名教授表示，这次民间组织管理局的改名不是简单的名称上的改变。从职能上看，更加强调“执法”和“监察”。

强化社会救助职能

     2006年11月23日，第十二次全国民政会议在北京举行。中共中央政治局常委、国务院总理温家宝会见与会代表并讲话强调，民政工作关乎千家万户，关乎亿万群众。
    温家宝强调，当前和今后一个时期民政工作的主要任务之一是搞好困难救助。帮助农村的五保户和低收入群体，城市的低保户和失业人员，特别要关心失去生活能力的残疾人。
    低保、社会救助一直是社会各界关注的问题。
    在民政部变革中，很多部门的职能进行了调整、转移，而社会救助是唯一强化的职能。社会救助司的主要职责包括拟定社会救助规划、政策和标准，健全城乡社会救助体系；组织城乡居民最低生活保障、医疗救助、临时救助工作；拟订五保社会救济政策等。
    社会救助司的前身是“低保司”，之前“低保司”的工作围绕居民最低生活保障开展。而新成立的社会救助司工作不但包括城乡居民最低生活保障，拟定“五保户”的社会救济政策，也包括健全城乡社会救助体系等职责，其保障的范围、程度、规模无疑都得到了拓展。
社会救助司的设立体现了民政部加强社会救助职能，统筹城乡社会救助体系建设的职能，加强民生、注重民生的新思路。

■大事记
●1978年3月5日，第五届全国人民代表大会第一次会议通过决议，设立中华人民共和国民政部。5月，民政部正式成立。
●1978年，农村社会救济司成立。
●1988年，农村社会救济司调整为救灾救济司。
●1997年5月，社团管理司更名为社会团体和民办非企业单位管理司。
●1998年，社团和民办非企业单位管理司更名为民间组织管理局。
●1999年12月2日，民政部成立民间组织服务中心。
●2007年初，民间组织管理局升格为国家民间组织管理局。随后，国家民间组织管理局从职能上首次拥有了监察权。
●2008年初，救灾救济司首次设立慈善处。之后，慈善处升格为社会福利和慈善事业促进司。
●2008年9月，以福利彩票、慈善和社会捐助、老年人和残疾人福利以及儿童福利四方面工作为主要业务的民政部社会福利和慈善事业促进司正式成立。

■数据
    2007年底，全国共有1064.3万户、2272.1万城市居民得到了最低生活保障。全年各级财政共支出低保资金277.4亿元，比上年增长23.7％。得到最低生活保障人员中：在职人员93.9万人，占总人数的4.1％。
    2007年全国城市最低生活保障月人均保障水平102.7元，比上年提高22.8％；全国城市居民最低生活保障平均标准182.4元，比上年提高7.5％。
    农村最低生活保障制度在全国范围内普遍建立。截至2007年底，已有3566.3万人（1608.5万户）得到了农村最低生活保障，比上年同期增加1973.2万人，增长了123.9％，全年共发放农村最低生活保障资金109.1亿元，比上年增长150.8％，人均补差38.8元/月，比上年同期提高4.3元，增长12.5%。
    截至2007年底，全国共建立经常性社会捐助工作站、点和慈善超市3.6万个（其中：慈善超市5312个），基本形成覆盖全国城市的社会捐助网。全年共接收社会捐款共计132.8亿元，其中民政部门50.9亿元，慈善会41.4亿元，各类在民政部门登记的基金会40.5亿元，比上年增长59.8％。捐赠物资折款15.6亿元，接收捐赠衣被8756.8万件，其中：棉衣被2707.4万件。间接接收其他部门转入的社会捐款1.6亿元，衣被2830.4万件，其中：棉衣被445.8万件，捐赠物资折款9875.1万元。使3069.7万人（次）困难群众受益。

■点评
加强民生为本
    民政部机构改革，是对民政范围内整体相关职责尽可能进行整合。
    从民政部司局数量增加来看，凸显的一个理念就是在传统民政工作的基础上，进一步加强民生为本、社会建设和慈善事业，构建和谐社会。这一点和十七大以来总的指导思想是一致的。
（北京大学法学院非营利组织法研究中心常务副主任 陈金罗）

机构变革体现民政特点
    民政部内部机构调整是一种规范的组织与制度行为。调整体现了民政部的自身特点，反映了它所处理事务的变化。每次调整实际上也是一种政革，凸现了民政部与时俱进、锐意进取、实事求是、功能需要的价值理念。体现了“法治、民本、福利、慈善、社会”这些新的民政思路。
    另外，对贫困人口，由“保障”到“救助”，对社会组织，由“管理”到“监察”，这些细微的变化都体现出民政部依法执政、民主执政和科学执政的态度和对自己权力局限深刻反省的精神。
（北京大学社会学系教授 夏学銮）