当前，社会治理现代化行动不仅要求社会具备一定的公共性，而且要求社会公共性从传统一元形态向现代多元形态转型。在此等情势下，因天然具备非营利性、志愿性等属性，社会组织之社会公共性建设的参与角色凸显出来。而这就要求社会组织自身拥有较强的公共性，因为只有自身拥有较强的公共性，它才能辐射社会以公共性。对社会组织而言，其公共性是指自身公共关切与公共参与的活跃度。现阶段，社会组织提升民众公共意识，促进民众公共参与的作用发挥并不显著，因此可认为，社会组织的公共性偏弱。这不仅限制了社会组织增强其成员公共意识的作用发挥，还阻碍了其面向社会辐射公共性的能力提升，不利于社会治理现代化行动开展。因此，须分析当前社会组织公共性成长过程中存在的困局，并探索化解之道，为提升社会治理现代化水平提供智识支持。

    一、社会组织公共性成长困局分析

    （一）社会组织内部治理不完善，影响自身公共性成长

    内部治理是影响社会组织公共性成长的基础变量。现阶段，一些社会组织内部治理不完善，影响自身公共性成长。第一，民主决策机制不完善。一方面，民主决策程序不完善，在组织成员参与决策过程中，常常出现理事长、秘书长等“一言决之”的现象；另一方面，民主决策参与渠道设置不够，造成参与事务执行的成员多，而参与事务决策的成员少。这既弱化了组织决策的民主性，也阻滞了成员民主决策意识与能力的提升。第二，执行机制不完善。一方面，组织内部信息公开机制不完善，导致成员对组织发展动态、财务运行等信息知晓度较低；另一方面，财务运作机制不完善，导致组织难以高效利用财务资源、防范财务危机。这既不利于组织的廉洁建设，也不利于组织公共性的持续成长。第三，监督机制不完善。一方面，一些组织内部未设立监事会或监事，组织内部监督功能不彰；另一方面，一些组织成员自我约束意识不强，自我约束不力。这既不利于其公共性的成长，也不利于其公共性辐射作用的发挥。

    （二）制度环境影响社会组织公共性多样性、均衡性成长

    制度环境是影响社会组织公共性成长的重要因素。当前社会组织发展的制度环境虽在逐步改善，但仍有不足，影响了社会组织公共性的多样性、均衡性成长。第一，从管理维度来看，社会组织处于“选择性发展”的制度环境中。为增加公共产品供给，政府鼓励公共服务类社会组织发展。这使社会组织获得了发展空间，数量迅速增长，但也造成了社会组织异质性不够：具备利益表达、利益维护功能的社会组织较少，从而在类型上阻滞了社会组织公共性的多样性成长。第二，从支持维度来看，社会组织处于“选择性支持”的制度环境中。一方面，基于规避风险的考量，政府倾向于支持社会组织的公共服务供给功能发挥，而忽视或限制其公共言论生产功能发挥。因此社会组织发挥公共言论生产功能的制度化渠道较少，空间较小，从功能上造成其公共性成长不均衡。另一方面，政府为保障服务供给效益，倾向于选择已登记注册、发展态势较好的社会组织购买公共服务，可能会导致未登记注册、处于起步阶段的社会组织资源不足，公共性成长缓慢，造成组织间公共性成长不均衡。 

    （三）熟人文化抑制社会组织公共性成长

    现阶段社会组织内混杂着熟人文化、利他文化、法治文化等，而其中，熟人文化比较盛行。熟人文化是一种以自我为中心，以血缘、地缘、学缘、业缘等为纽带而形成的文化类型。这种文化抑制了组织成员公共价值的形成，主要表现在三个方面：第一，部分社会组织成员公共利益观念缺失。他们参与公共事务多是为了满足“自我”、“熟人”的利益，而非公共利益。第二，部分社会组织成员公共规范观念淡薄。他们对熟人有着“深切”的信任感，不自觉地忽视熟人网络中成员营私舞弊，私吞公共资源的行为。第三，部分社会组织成员公共参与观念淡漠。他们习惯编织熟人网络，并通过熟人网络汲取资源，推动活动开展，而不是通过行动网络激发民众参与热情，推动活动开展。这样，在熟人文化的影响下，社会组织在自治与公共参与中的“公共性收益”较低，影响了自身公共性成长。

    二、社会组织公共性成长困局的破解对策

    （一）完善社会组织内部治理

    社会组织应完善内部治理，保障自身公共性成长。第一，完善内部决策机制。一方面，组织应完善民主决策程序，严格执行发言、讨论、投票表决等程序，提升决策的民主性；另一方面，组织应拓宽内部事务决策的渠道，广泛吸纳成员参与组织决策，提升其民主决策意识与能力。第二，完善内部执行机制。一方面，组织应完善信息公开机制，便于成员知晓组织发展动态、活动开支，从而提升内部事务的成员参与度，增强组织价值认同与组织凝聚力；另一方面，组织应改善财务运作机制，包括筹资机制、投资风险规避机制、财务收支平衡机制等，以高效使用财务资源，增强自身应对财务危机的能力，保障自身公共性可持续成长。第三，完善内部监督机制。一方面，组织应建立监事会或设立监事，并发挥其作用，防范熟人网络中乱作为、不作为行为的发生；另一方面，组织应强化成员的规范意识，鼓励他们规范自身行为，规避熟人文化对自身的消极影响。

    （二）创造良好的制度环境

    调整相关法规、政策，为社会组织公共性多样性、均衡性成长创造良好的制度环境。第一，推动“选择性发展”制度环境逐渐转变为“全面性发展”制度环境。调整双重管理制度，将利益表达与维护类社会组织纳入常态化、法制化发展轨道。为防范风险，对利益表达与维护类社会组织继续实行双重管理制度是必要的。问题是现在登记注册的条件使它们很难获得合法身份，很难进入制度监管的范围。这实际上是一种制度性的不视与放任，隐患比较大。要更新管理理念，改变思路，在坚持双重管理制度的基础上，为利益表达与维护类社会组织牵线搭桥，联系业务指导单位，方便它们进入体制内，获得合法身份，这样既便于监管，也能规范和促进它们发展。第二，从“选择性支持”政策逐渐转向“协调性支持”政策。一方面，应逐渐拓宽社会组织发挥公共言论生产功能的制度化渠道和空间，促进其公共性功能均衡发育；另一方面，应逐渐调整购买服务政策，大力支持未登记注册、处于起步发展阶段的社会组织承接政府购买的项目，为缩小组织间公共性差距创造一定的条件。

    （三）健全社会组织的外部监督机制

    提升社会组织公共性，仅完善组织内部治理、调适法规与政策不够，还应健全组织的外部监督机制。这不仅可抑制熟人文化的“副作用”，还可促进社会组织公共行为规范化、廉洁化。第一，健全政府、社区、公众、第三方机构等主体构成的监督体系，形成监督网络，全方位监督社会组织的行为。第二，架构项目监督、过程性监督、年度监督等构成的复合式监督体系，对社会组织公共性成长过程进行追踪式监督。第三，完善线上线下监督平台，拓展监督渠道，为多元主体监督社会组织的行为提供便利。综合观之，完善主体多元、渠道多元的外部监督机制，可规范社会组织的行为，并在一定程度上消解社会组织熟人文化的“副作用”，助力其公共性成长。

    三、结语

    社会组织公共性成长对社会治理现代化水平提升具有重要作用。然而，因“内部治理、制度环境、熟人文化”等带来的消极影响，当前社会组织公共性成长缓慢。对此，我们提出采取“完善内部治理、改善制度环境、健全外部监督机制”等措施，以期破解社会组织公共性成长困局，促进其公共性进一步成长。

    南通大学治理现代化中心主任、研究员/助理研究员  潘修华 顾 萍/文