崇宁四年（1105年）农历五月二十九，宋徽宗赵佶发布了这样一道诏令：“天下承平日久，民既庶矣，而养生送死，尚未能无憾，朕甚悯焉。今鳏寡孤独，既有居养之法以厚穷民；若疾而无医，则为之安济坊；贫而不葬，则为之置漏泽园。”其中居养院用于慈善救济，安济坊用于慈善医疗，漏泽园用于慈善丧葬。

    诏令下发之后不到两年，居养院、安济坊、漏泽园在北宋全境遍地开花，各路、府、州、县都有了一批官办慈善机构，再加上兼具养老和收容功能的福田院、向贫苦百姓无偿给药的惠民药局、收养弃婴的举子仓和慈幼局等，构成了一整套慈善系统，空间上覆盖城乡，结构上兼顾几乎所有弱势群体。

    而在这其中，安济坊的建立，与北宋文学家苏轼从政时期的抗疫经验有紧密的关系。

    升格为国家福利制度

    元祐四年（1089年）七月，52岁的苏轼以龙图阁学士身份到达杭州任知府。不久，杭州大旱，颗粒无收，饥民哀嚎，流离失所。由于饥民食用死掉的家禽，造成疫疾大流行。

    一时间，米价上涨，人心惶惶，社会不稳。苏轼立即上奏朝廷，请求免去本应上供粮米的三分之一，又得到赐予剃度僧人的牒文，用以换取粮米救济饥饿的人，向贫病交加的百姓减价出售常平仓的大米，以解饥荒，这才稳定了物价。

    此时，杭州城里的大街小巷充满了求医问药的穷苦百姓，而药铺则囤积居奇，抬高药价，大发瘟疫财。

    面对病疫和不良药商的黑心作为，苏轼十分清醒，他知道，杭州为“水陆之会，疫死比他处常多”。经过慎重考虑，他认为如果能创办一家政府医院，情况或许会较好掌控。可是开设医院需要大量资金，他同属下商量后，决定采取募捐的办法。苏轼首先从府库里拿出2000贯平时省下的办公经费作为基金，同时号召城里的有钱人捐款。可是还有缺口。苏轼回家后，把情况同夫人一说，夫人认为人命关天，百姓的安危是大事，她应大力支持，于是带头卖掉陪嫁的首饰参加募捐，苏轼还拿出自己的积蓄五十两黄金交了上去。

    在苏轼夫妇的带动下，参加募捐的人越来越多，资金募集到位。

    于是，苏轼招聘了部分医护人员，在杭州众安桥旁边找到了一处官家的院子，办起了一所名叫“安乐坊”的病坊。据说，这是我国历史上最早的公立医院，也是第一个传染病隔离医院。医院建起后，苏轼立即派官员和医生分赴各社区救治病人，同时免费发放食品、药品。据《续资治通鉴长编》载：“作饘粥，药饵，遣吏挟医，分方治病，活者甚众。”

    安乐坊在苏轼的经管下，聘用僧人做掌管，获得了长足发展。苏轼离任后，安乐坊依然办得很红火。

    绍圣元年（1094年），苏东坡因朝廷内部党争被贬岭南。其间，他曾接到广州太守王敏仲来信告知广州疫症流行，死人无数，请教苏轼解决的办法。苏轼毫无保留地把在杭州办药坊治病救人的经验介绍给他，于是广州也照他的办法，众筹办起了安乐坊，救活了不少百姓。

    崇宁元年（1102年）八月，宋徽宗下诏曰：“置安济坊，以处民之有疾病而无告者。初令诸郡置之，寻复推行于县。”

    据《宋会要辑稿》载，崇宁二年（1103年）五月，两浙转运司上奏：“苏轼知杭州日，城中有病坊一所，名安乐，以僧主之，三年医愈千人，与紫衣。乞自今管干病坊僧，三年满所医之数，赐紫衣及祠部牒各一道。从之，乃改为安济坊。”就是说，当时的两浙官府对苏轼的做法很是赞赏，上奏宋徽宗，对安乐坊的医生给予赐紫衣的嘉奖（紫衣当时代表官服），认可了医生的官员身份，并将安乐坊改名，纳入安济坊体系。

    在各地方政府设立安济坊之后，宋徽宗又于崇宁四年（1105年）十月，在京师设立安济坊，诏令：“开封府依外州法，居养鳏寡孤独及置安济坊以称朕意。”

    到了大观四年（1110年），北宋政府还颁布了“安济法”，规定凡户数达到千户以上的城寨，均要设立安济坊，凡境内有病卧无依之人，地方里正甚至一般平民均有责任将其送入安济坊收治。可见，北宋政府将安济坊纳入了各地政府机构中。

    两宋之际，“高宗南渡，民从之者如归市，既为之衣食，以振其饥寒。又为之医药以救其疾病……若乞者育之于居养院，其病也疗之于安济坊”。可见，当时为了安置流民，安济坊依旧存在。

    安济坊功过参半

    安济坊作为北宋政府收容、救治贫病人员的政府福利性机构，在社会保障方面发挥了积极作用。

    第一，安济坊的救助对象范围较大，包括贫穷病人、军人及其家属、病囚、流浪者和乞丐等，基本囊括了社会底层各个类别的贫病人员，为他们提供生存保障的同时，也对巩固社会基层的稳定发挥了积极作用。

    第二，安济坊除了收容贫病人员外，还提供免费的医疗和伙食，并实行病人隔离制，以防止传染，“宜以病人轻重而异室处之，以防渐染。又作厨舍，以为汤药饮食人宿舍”。北宋政府为安济坊拨有医药费用专款，同时配备专门的医护人员，并每年进行考核，“安济坊医者，人给手历，以书所治疗痊失，岁终考会人数，以为殿最，仍立定赏罚条格。北宋时期，疾疫眼中，常发生大规模流行疾病。安济坊在这样的医疗配置条件下，无论是在平时对贫病人群的医疗救治，还是在疾疫发生时对疫病的防治都有积极作用。

    然而，从一些笔记和地方志等资料记载中，也可发现安济坊实施过程中产生的消极作用。

    首先，北宋中央政府对安济坊的赈恤工作相当重视，在对地方官员的考核标准中，将其列为重要指标，致使一些地方官员不得不将其作为重要政治任务去完成，即使是在军粮缺乏、民力日困的社会情况下，中央政府依然不改变这一标准。据《老学庵笔记》载：“崇宁间……居养院、安济坊、漏泽园所费尤大。朝廷课以为殿最，往往竭州郡之力，仅能支吾……盖军粮乏，民力穷，皆不问，若安济等有不及，则被罪也。”安济坊一旦到了与兵争食、与民争利的境地，反而成为了滋生懒惰的社会温床，成为社会发展的障碍。

    其次，由于北宋中央和地方官员对安济坊配置过高、投入过大，使得安济坊等福利性机构所需费用给地方财政造成了很大压力。据《宋史》载：“崇宁初，蔡京当国，置居养院、安济坊，给常平米厚至数倍，差官卒充使，令置火头具饮膳，给以衲衣絮被。州县奉行过当，或具帷帐，雇乳母女，使糜费无艺，不免率敛。贫者乐而富者扰矣。”官员对安济坊经济上的投入过大，必然导致地方财政对安济坊的支出增大，使普通民众承担更沉重的税收，反而导致大量破产者沦落为贫病人员。

    第三，在粮食和财政不足的情况下，北宋政府依然想放设法为安济坊提供赈济。据《宋史》载：“然当艰难之际，兵食方急，储蓄有限，而振给无穷，复以爵赏诱富人相与补助，亦权宜不得已之策也。”在兵粮匮乏的情况下，北宋政府依然不忘赈济，甚至采取以加官进爵的方式劝诱富人进行捐助。

    被养济院取而代之

    回看安济坊的历史，安济坊在地方并未能得到有效发挥的原因有三。

    其一，政治变动。以蔡京第三次罢相为例，宣和二年（1120年）六月，宋徽宗下令对安济坊进行调整，首先批判地方的实施行为，认为“居养、安济、漏泽之法，本以施惠困穷。有司不明先帝之法，奉行失当……而使军旅之士凛食不继，或至通逃四方，非所以为政之道”，并依据“元丰惠养乞丐法”，降低了救济标准，之后又将居养老人的标准由50岁提高到60岁，并对管理人员的数量进行了严格限定。此次调整的理由也算正当，但在很多见风使舵的官员眼里，政策的调整变成了否定蔡京的重大信号，受政治斗争的影响，安济坊在各地的实施过程中变化极大。安济坊是蔡京第一次任相期间的施政措施，后来四次罢相，安济坊施行也因此大打折扣。

    其二，行政机构冗杂，效率低下。宋代官僚机构庞大，官衙重叠、官冗员重的现象非常普遍。安济坊的管理人员，除平时主持的僧官之外，自崇宁四年起，置军典一名；至大观元年，又诏与居养院合置，主要负责账务、文字及管理官物等事务。此外，还设有官卒负责采购，厢典、手分负责抄转收支，监司负责对安济坊的执行者进行监督。冗官的同时，为了防止地方实力坐大，又实行官员“更戍”的方法，即一年一替，使安济坊难以形成长期有效的管理机制。

    其三，管理人员投机。管理者道德水平的不同，也对安济坊施行的实际效果造成了很大影响。安济坊的官员设置中有监察官员，但部分监察官员并不能认真履行职责，导致监督环节缺失，使下层官员更肆无忌惮。而且，大批庸医甚至地痞为了拿到俸禄，直接插手救治病人的重要环节，从根本上破坏了安济坊医贫者病的功能。

    在靖康之变中，北宋的养济机构大多毁于战乱。

    南宋绍兴元年（1131年），绍兴府通判要求设置养济机构以收留北方南迁宋人中疾病贫弱者，并专派医官治疗病人，同时派遣“童行”二人负责管理饮食。这一要求得到了南宋政府的批准，规定凡是被收养者，要在当地官府登籍造册，写明姓名、籍贯，由官府出资供给口粮。

    这样，新建立的养济院糅合了安济坊与居养院的功能，最终取代了安济坊。

    （高文兴/整理）