“在全面深化改革的时代背景下，我国公民参与社会治理的热情持续高涨，免费午餐、母亲水窖等闻名全国的慈善项目，都是由社会组织发起的。目前，全国共有社会组织80.68万个，仅2007年底以来增加了约42.58万个，翻了一番还多，几乎涵盖了社会各个领域。我国的社会组织数量已经很大，但迄今为止还没有一部社会组织基本法，导致既缺乏保障其权益的法律规范，也缺乏规制社会组织与其他组织及个人之间的权利义务关系的法律规范。”全国人大代表、民盟中央副主席、中国社会保障学会会长郑功成坦言。为此，他建议制定《社会组织法》，对社会组织从法律层面上予以实体性规范，推进政府治理和社会调节、居民自治的良性互动。 

    立法滞后，难以监管

    以民办幼儿园为例，我国现有民办非企业性质的幼儿园约12.39万所，约占总园数的51.6%，在解决适龄儿童入园难问题上立了大功。但针对民办园设立条件、社会监督等方面的法律尚不完善，导致一方面监督管理有漏洞和盲区，虐童等事件频发；另一方面规范和扶持的力度不够、方向不定，民办园数量大而质量不够高。这是当前我国80多万社会组织共同面临的困境。 

    “将来，不仅是幼教、养老等城乡居民基本公共服务需求有可能需要依靠社会组织来提供，推动公民和社会力量有序参与经济、社会、文化事务，以及实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动，也都离不开大量的优秀社会组织。我国现有的社会组织尚不足以担此重任，而阻碍其发展的主要原因之一就是法律的缺失。”郑功成开门见山地指出了社会组织发展的瓶颈。

    “现行法规规定的双重管理体制使许多社会组织不得不依附于行政机关；税收减免政策往往采取区别对待、个案审批，导致同类的社会组织享受的是不同的政策优惠；多次被媒体披露的社会组织乱评比、乱收费等失范行为，同样是因为缺乏针对性强的法律依据而无法有效监管……这直接导致社会组织良莠不齐，公众对其信任度不高，既影响了社会组织自身发展，也影响了社会各界参与社会治理的积极性，进而对全面深化改革形成制约。”郑功成提出的，条条都是影响社会组织发展的重大法律缺失问题。 

    制定良法，把牢定盘星

    在刚刚过去的2017年，有颇多公益项目成为负面舆情热点，“一元购画”涉嫌侵犯著作权，“同一天生日的你”因违反《慈善法》有关募捐信息发布的规定，被民政部叫停。鉴于社会组织的独特性质，国家在依照著作权法和慈善法分别对其进行规制外，还得能依照社会组织方面的法律对其进行规制。 

    “《社会组织法》就是要成为这样一部基本法。它调整的是中华人民共和国境内设立的各种社会组织，能保障公民结社自由和财产权利，规范社会组织的行为，保障其合法权益，促进社会公益事业的健康发展。”郑功成强调，这部法律要把牢政策定盘星，让社会组织与政府部门形成健康的关系，使社会组织之间、社会组织与其他社会主体之间形成公平的关系，给胆大妄为者戴上紧箍咒，使其没胆子违纪、没空子可钻。 

    “制定《社会组织法》必须遵循党的十九大报告提出的‘坚持全面依法治国’‘发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动’；《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出的‘依法加强对各类社会组织的监管，推动社会组织规范自律’这些重要且明确的要求，以及党的十八大历次会议提出的‘加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制’‘改革社会组织管理体制’‘加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展’等要求。”郑功成强调。 

    “《社会组织法》必须明确社会组织的性质、定位、分类、设立条件；社会组织的权力机构、执行机构，负责人的产生及职责界定；社会组织的终止以及终止后的财产清算及程序；社会组织财产的来源、管理、使用；社会组织的监管机关及其职责，以及信息披露、行业监督、社会监督体系的建立；社会组织在登记、活动、变更、终止全过程中的法律责任，其监管机构及其工作人员的法律责任；《社会组织法》与相关法律的关系等。”郑功成建议。 

    时机已成熟，经验可借鉴

    “在国家层面，现行的《慈善法》、《公益事业捐赠法》等相关法律；国务院制定的《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》等行政法规；20多个省、市制定的有关行业协会等方面的地方性法规或政府规章；民政部发布的《基金会信息公布办法》《取缔非法民间组织暂行办法》等，都对某类社会组织或社会组织的某类业务活动做出了规范。”郑功成表示，所有这些，均为制定《社会组织法》奠定了一定的基础。 

    “发达国家，特别是大陆法系国家，对社会组织（非营利组织）的立法明确而具体，尽管不同国家的社会组织涵盖范围不一，对社会组织的法律规范也并不一致，但这些法律法规完全可以为我国社会组织立法提供借鉴。此外，我国现有的80万余个社会组织在发展实践中均有自己的政策需求，这构成了《社会组织法》立法的实践源泉。”郑功成举例说，德国在宪法、民法典总则有关规定的基础上，专门制定了《社团法》《公共协会权利法》《工商会法》。俄罗斯制定了《非商业组织法》《慈善活动和慈善组织法》《社会团体法》等一系列法律。在日本，有《非营利组织法》《特定非营利活动促进法》（NPO法）、《一般社团法人和一般财团法人法》等。 

    “在政府职能转换和简政放权的背景下，发展社会组织事实上正在成为国家治理体系与治理能力现代化的重要支撑，但立法的滞后成为了社会组织发展的瓶颈。建议将《社会组织法》列入第十三届全国人大常委会立法规划，并由相关专门委员会牵头起草，争取能够在本届任期内制定出台。”郑功成急切地呼吁。

    （据《中国社会报》）