■ 本报记者 菅宇正

    《慈善法》正式实施一月有余，多项配套文件也陆续及时出台，对《慈善法》的具体执行起到了解释和补充的作用。然而，任何一部法律的完善都不可能一蹴而就，需要在具体的实施过程中不断地进行校准和打磨。

    近日，《公益时报》记者了解到，不少非营利组织在进行慈善组织认定时遇到了一定的困扰，民政系统人员处理相关问题时也存在不少困惑，而不少地方民政部门更尚未开展慈善组织认定的相关工作。

    对此，《公益时报》走进成都市民政部门，对当地情况进行了解，并邀请专家学者对《慈善法》实施之初的这一困惑进行解读。

    慈善组织认定不一致

    “2016年3月出台的《慈善法》中第三条对于慈善活动的定义与之后8月21日两办（中共中央办公厅、国务院办公厅）印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》（以下简称《意见》）中对可直接申请登记慈善组织的定义并不相同，这不但会为职能部门后期工作带来困难，也会让很多社会组织在登记或认定为慈善组织时不知所措。”谈及《慈善法》，北京师范大学法学院讲师马剑银说出了自己的看法。

    马剑银说：“《慈善法》的创新与亮点有很多，如：为慈善法制奠定基础；开门立法，成为民主立法典范；放开公募权；激活慈善信托等等。但不足之处也同样明显，如税收优惠方面，《慈善法》表示可以享受税收优惠，但在具体操作层面的如何享受税收优惠并未提及；另外，《慈善法》全文并未提及‘业务主管单位’，但实际过程中社会组织在很多方面依旧受到双重管理体制，其法律依据依旧不明确；还有，《慈善法》与其后出台的配套文件中对慈善组织的界定存在矛盾，对于许多条款的疑问，迫切需要一个类似‘慈善法再解释’的文件。”

    《慈善法》第三条：本法所称慈善活动，是指自然人、法人和其他组织以捐赠财产或者提供服务等方式，自愿开展的下列公益活动：

    （一） 扶贫、济困；

    （二） 扶老、救孤、恤病、助残、优抚；

    （三） 救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害；

    （四） 促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展；

    （五） 防治污染和其他公害，保护和改善生态环境；

    （六） 符合本法规定的其他公益活动。

    《意见》中可直接申请登记的慈善组织为：提供扶贫、济困、扶老、救孤、恤病、助残、救灾、助医、助学服务的公益慈善类社会组织。

    对于二者存在的差异，马剑银认为，《慈善法》中对于慈善活动的界定更加广泛、全面，而之后出台的《社会服务机构登记管理条例》（《民办非企业单位登记管理暂行条例》修订草案征求意见稿）、《社会团体登记管理条例（修订草案征求意见稿）》及《意见》中对于可直接进行登记认定的公益慈善类社会团体范围则缩小，在《慈善法》作为我国公益慈善领域基本法已经确立且即将正式实施之际，这样的配套文件如果出台不免有些矛盾，而且会在具体执行过程中造成困扰。

    解决问题需要倒逼机制

    中国社科院社会政策研究中心副主任、研究员杨团也举例说明：“有一家从事教育事业的NGO，之前一直在从事慈善活动，如今在申请认定为慈善组织时，被告知其业务范围并不属于可直接登记的慈善组织范围，需要找到业务主管单位审查同意，才可进行登记认定。但根据《慈善法》对慈善活动的认定，其业务范围完全属于慈善活动，理应被认定为慈善组织，这让其负责人感到困扰：‘《慈善法》都认为我属于慈善组织范畴，配套文件却又要对我进行界定。’”

    “面对这样的问题，我给其组织负责人的建议就是，首先按照规定准备好登记认定所需材料，然后向有关民政部门提交一份书面申明，内容就是按照《慈善法》规定，其组织所开展的业务范围属于慈善活动，应予以认定。在此过程中积极向社会反馈进展情况。”杨团给出这样的建议。

    杨团还进一步表示：“向社会实时反馈，就是要将个案放大，呈现给公众和媒体，自《慈善法》出台后，一系列法规文件密集出台，这当中不可避免地存在很多实际操作层面上的问题，我认为就目前而言，要想解决这些问题，最有效的途径就是个案突破，通过公众与媒体对一个个实施过程中出现的个案问题进行关注和跟进，找到其产生的根本原因，进而与有关部门共同推进政策法规的修改完善，达成一种倒逼机制。”

    被困扰的不止一方

    而对于《慈善法》及各类配套文件的出台所带来的一些困扰，马剑银认为并不会单单出现在社会组织一方，作为身处一线的具体负责认定的民政系统工作人员，困惑同样存在，一边是刚出台的慈善领域基本大法，而另一边又是配套实施的行政法规，二者出现的矛盾让工作人员不知该如何做出解释；而且新出台的《慈善法》将社会组织登记、慈善组织认定、公募资质申请、公募活动备案管理等等一系列权限下放到县级人民政府民政部门，但在此之前，很多相关民政系统，如全国县一级民政系统并未涉及过此类业务范畴。

    对此，《公益时报》记者咨询公益领域专业人士，对方表示，之所以会出现“慈善组织认定”，是因为现在将慈善组织作为了区别于其他社会组织形式的全新类别，并且涉及到后期税收优惠、捐赠票据领取等一系列问题，所以要进行统一认定，《意见》及《慈善组织认定办法》中对直接认定为慈善组织的界定范围之所以与《慈善法》中慈善活动的认定不同，一方面是因为《慈善法》属于我国公益慈善领域的基本大法，从其立法角度而言涵盖内容更加广泛，而如《慈善组织认定办法》此类配套法规文件则是更为具体的执行法规；另一方面，开展慈善活动的组织中有基金会，也有社会服务机构、社会团体，但这当中并不是所有的都符合《慈善组织认定办法》中的规定，需要进行认定。

    对于社会组织需要寻求业务主管单位许可后才可认定为慈善组织的问题，对方表示，目前而言，我国社会组织在登记注册之时都会先找到主管单位，再到民政部门登记注册，而对于无法找到主管部门的社会组织，则都是由民政部门审核通过后“一手托两家”，也就是既当该组织的主管单位，又当登记注册单位。但对于相关业务权限下放到县级民政系统方面，该人士也坦言：“此前有关社会组织的登记注册及管理工作，县级民政系统都不参与；而如今突然增加大量此前未曾接触的业务工作，确实是一个很大的挑战。”

    由此，各地民政系统工作人员能否真正掌握《慈善法》及相关配套法规文件显得尤为重要，普法效果的好坏直接关系到法律法规的具体落实。

    普法至关重要

    国家社会组织管理局副局长安宁在回答《公益时报》记者就普法计划的问题时表示，目前民政部只负责全国各省级民政系统学习《慈善法》及配套文件，而各县、市民政系统的普法工作则由省民政部门组织开展。而对于基层民政系统工作人员在实际操作方面，安宁表示，民政部已经出台了相关的业务认定流程表，在具体操作当中，更多的将以社会组织根据表格填写相关内容，工作人员根据相关表格为度进行认定的形式进行，这样既简化了操作难度，也加快了工作效率。

    对此，《公益时报》记者还采访了成都市民政局民间组织管理处处长刘川云，对方表示，对国家出台的《慈善法》及一系列相关配套文件，成都市民政局正在抓紧开展内部学习。“短时间内出台了大量的法规文件，这对于各地民政系统自身学习、掌握上确实是一个很大的挑战。”刘川云说道。当记者问及成都市对于《慈善法》及配套文件的普法计划时，刘川云坦言：“目前还没有非常明确具体的普法计划，因为谈到普法，首先自己要熟悉、掌握相关法律法规，但就目前而言，我个人认为全国民政系统自身对于相关法律还处在一个学习阶段，所以这一阶段，应该将重点放在如何让职能部门自身全面、透彻的领悟、掌握、运用相关法律法规方面。”而对于权限下放到县级民政系统后，是否会给从未接触过此类业务的工作人员带来一些困难时，刘川云说：“权限下放到之前未参与、接触过社会组织相关工作的县级民政系统，确实会在一定时期内是对其工作人员的一次挑战，但是一方面，法律出台到具体实施还需要一个过程，很多地方还没有开展相关工作，所以在实践中会出现什么样的具体问题还犹未可知；另一方面，还是需要一线民政系统工作人员深入学习、切实掌握相关法律法规。”

    值得一提的是，在10月19日成都市慈善事业发展办公室举办的《慈善法》培训会上，当马剑银向全场100多位来自地方社会组织、民政系统工作人员及个人问及对《慈善法》及其配套文件是否有深入了解时，全场几乎无人举手。（下转09版）