上海外国语大学国际关系与公共事务学院公共管理系副教授

    文/俞祖成

    在邻国日本，2008年开始实施的公益法人制度较好地解决了慈善组织认定的这个问题，其经验和做法值得我们参考和借鉴。

    在这一制度中，日本政府将法人设立和公益认定进行分离，并尽可能地通过法律法规将法人设立要件和公益认定标准进行明文化，从而最大限度限制政府部门的自由裁量权并极大提高认定申请的可预见性。关于公益法人的公益认定标准，《关于公益社团法人和公益财团法人的认定等法律》（通称“公益认定法”）第5条对其进行了详尽规定，同时出台一系列的配套政策并就每条认定标准制定具体的操作办法。值得关注的是，日本公益法人认定标准第1条规定公益法人必须“以实施公益目的事业为主要目的”，一目了然，这条标准须解决“如何认定公益目的事业”这个核心问题。

    关于公益目的事业的界定，公益认定法第2条规定其必须满足两大要件，即“属于公益认定法所规定的有关学术、技艺、慈善及其他公益的事业”（要件①）以及“属于有助于增进不特定多数人之利益的事业”（要件②）。在此基础上，公益认定法以尽可能穷尽之方式列举出23种公益目的事业类型。对此，日本公益法人协会（日本公益法人的全国性行业组织）认为，法律所规定的23种事业几乎涵盖了日本所有的公益事业类型，申请法人很容易从中找到符合自身要求的公益事业类型。

    与要件①相比，要件②显然难以通过法律条文作出具体规定，因为如何清晰界定“不特定多数人的利益”与“特定少数人的利益”之间的界限，一直困扰各国立法者。鉴于此，日本公益认定机关除了要求申请法人在申请材料中就其公益事业的公益性做出令人信服的说明之外，还在汲取各方智慧的基础上开发出一套“公益目的事业评价指标”。概括而言，这套评价指标体系分为“事业目的评价”（确认申请法人是否明确表明将增进不特定多数人的利益作为法人的主要目的）和“事业合目的性评价”（确认申请法人的事业内容及其实施方式的合理性）。关于后者，日本政府又将其分为若干次级评价指标，包括事业受益机会的开放性、确保事业质量的实施方式、事业审查或选考的公正性以及其他要素。当然，这套指标仅为公益认定机构（第三方合议制机构）提供参考，具体的认定则须根据个案进行酌情处理。举例而言，如果申请法人提出将“研究开发事业”认定为其公益目的事业，那么公益认定机构首先需要确认该法人是否在章程中明确规定“积极推广并允许社会各界有效利用该事业所取得的研究成果”（事业目的评价）。进而，需要对该事业的具体内容及实施方式的合理性进行评价（事业合目的性评价），包括：①该事业的名称及其成果是否进行社会公开，同时是否允许外部就其研究成果进行咨询；②是否有相关专家合理介入这项研究事业；③该法人是否这项事业进行整体外包。

    总而言之，目前虽然我国初步构建起慈善组织认定制度框架，但仍未建立“明确、统一、公开、量化和可比”的认定标准。为此，正如清华大学公益慈善研究院院长王名所提出的，今后我们必须认真研究、分析和把握慈善组织的认定标准，积极学习和借鉴包括日本在内的国际上公益认定的各种有效方法及其相应的制度安排，以此尽快建立符合我国国情且具有科学性和可操作性的慈善组织认定标准。