■ 本报记者 王勇

    2月23日下午, 民政部召开新闻发布会，民政部副部长宫蒲光、社会救助司司长刘喜堂对《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》（以下简称《意见》）进行了解读。

    宫蒲光表示：“《意见》坚持城乡统筹的基本原则，规范特困人员救助供养的政策目标、资金筹集、对象范围、相关内容、供养标准、经办服务等，确保城乡特困人员都能公平获得救助供养服务。”

    城乡统筹一体化

    特困人员救助供养制度是针对无劳动能力、无生活来源、无法定赡养抚养扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人建立的一项基本生活救助制度。

    对这类人群，以前是按照农村五保人员和城市“三无”人员两个体系来进行救助的，《意见》将两者统一到了一起。

    宫蒲光表示：“《意见》坚持城乡统筹的基本原则，规范特困人员救助供养的政策目标、资金筹集、对象范围、相关内容、供养标准、经办服务等，确保城乡特困人员都能公平获得救助供养服务。”

    据刘喜堂介绍，主要体现在以下方面：第一是制度设计或者政策目标跟过去相比体现了城乡统筹。过去农村是实行五保供养政策，城市的“三无”人员是纳入低保政策进行保障的，这次通过特困人员救助供养制度，把城乡人员统筹到一个制度里面去。

    第二，在对象方面，无论是城乡，凡是符合“三无”的老年人、残疾人、未满16周岁的未成年人，都可以纳入特困人员救助供养的范围，要做到应救尽救、应养尽养。

    第三，在提供服务的内容上包括办理的程序上，都体现了城乡统筹的原则，都是一体化的安排。在标准上也是，按照《意见》规定，标准分为基本生活标准和照料服务标准，对城乡的“三无”人员都是一样的。

    另外，在资金保障方面，也体现了城乡统筹的原则。过去农村低保制度是一个资金池，城市低保制度也有资金安排渠道，农村五保也是单独的资金安排，这次建立特困人员救助供养制度，要建立统一的资金保障渠道。在供养服务的形式上也同样体现了城乡统筹原则，供养服务分为分散供养和集中供养，无论是城市的“三无”对象还是农村的“三无”对象，都是通过这样两种形式给予保障的。

    鼓励社会力量举办服务机构

    《意见》强调特困人员救助供养是政府的责任，但与此同时，《意见》并不屏蔽社会力量的参与。

    宫蒲光强调：“《意见》一方面强调政府主导，坚持属地管理原则，要求落实各级政府托底保障职责，做到应救尽救、应养尽养；另一方面，坚持社会参与原则，鼓励、引导、支持社会力量通过多种方式，为特困人员提供服务和帮扶，形成全社会关心、支持、参与特困人员救助供养工作的良好氛围。”

    《意见》中提出了不少具体的措施。刘喜堂表示，主要包括以下四个方面：

    第一，对于分散供养的“三无”人员，街道和乡镇可以委托亲友和村居委会还有一些社会组织、社会工作服务机构提供日常的照料服务，包括日常的生活照料、住院陪护、日常看护等服务。

    第二，鼓励运用PPP的模式，政府和社会资本合作的方式，来推进救助供养服务机构建设，比如说公办民营、民办公助的方式。

    第三，鼓励通过政府购买服务、项目合作的方式来鼓励社会力量的参与。

    第四，要求落实像财政补贴、税费优惠，还有费用减免这样的一些方式，来鼓励社会力量承办，比如社会组织、公益组织，还有民间办的老年服务机构，来承担供养服务，同时提供更为专业化、更为个性化的一些服务。

    “通过这些来鼓励社会力量积极地参与到社会救助工作中来，共同做好特困人员救助供养服务工作。”刘喜堂强调。

    适度保障而不是最低

    对于特困人员救助供养的标准问题，宫蒲光表示这始终是在调研过程中、研究过程中非常关注的问题，标准制定过程中主要把握了适度保障、分类制定、提高统筹层级三个基本原则。

    首先，坚持适度保障的原则。在坚持托底供养这样一个政府应尽的责任的前提下，强调了要从当前经济新常态和与整个经济社会发展水平的实际出发来建立保障制度，确定特困人员救助供养的标准。做到量力而行，具有可持续性。 

    其次，分类制定标准。《意见》提出的特困人员救助供养标准包括基本生活标准和照料护理标准两大类。过去的标准主要突出在基本生活标准上，这次提出了两个标准。基本生活标准要满足特困人员的基本生活需求，照料护理标准就要根据特困人员的生活自理能力和服务需求分类制定，这个标准有一定的差异性，体现出特困人员救助供养的差异化。 

    再次，提高统筹层级。原来的《农村五保供养条例》定的统筹层级是在乡镇一级，2006年新修订的《农村五保供养工作条例》提高了层级，提出省级人民政府和设区的市级或者县级政府都有权来制定特困人员的供养标准。2014年出台的《社会救助暂行办法》明确，特困人员供养标准由省级政府或者设区的市级人民政府确定、公布，这次的《意见》坚持了《社会救助暂行办法》的规定。

    关注失能半失能特困人员

    对于特困人员，《意见》明确的供养内容主要包括：基本生活、生活照料、疾病医治、丧葬事宜和住房、教育等方面的救助，为特困人员提供照料护理服务是特困人员救助供养制度的重要内容。

    针对照料护理服务，宫蒲光指出，目前，全国591.4万城乡特困人员中，在机构集中供养的有183.8万人，占31%。整体上看，无论是分散，还是集中供养，城乡特困人员的基本生活都得到了较好的保障，但在供养服务，特别是丧失生活自理能力的生活照料护理上还存在明显的薄弱环节。

    主要表现在：受供养服务机构经费和服务能力等限制，一方面丧失生活自理能力特困人员集中供养需求难以得到满足；另一方面，供养服务机构收住的大多是有生活自理能力的特困人员，甚至出现床位空置。

    据统计，目前，特困人员中完全或部分丧失生活自理能力的约179万人，其中集中供养的仅有57万人，占集中供养人员不到1/3。

    为解决这一问题，宫蒲光强调，《意见》在优化供养服务方面提出了一些新思路、新举措。

    一方面，鼓励具备生活自理能力的特困人员在家分散供养，并规定对分散供养的除提供基本生活物质保障外，还要委托亲友、村委会、供养机构、社会组织等为其提供日常看护、住院陪护等服务；

    另一方面，对完全或部分丧失自理能力的特困人员，优先提供集中供养服务，按照便于管理的原则，就近安排到相应的供养服务机构。

    《意见》要求，无论是分散还是集中供养的，都要根据特困人员生活自理能力和服务需求分类制定照料护理标准。 

    宫蒲光还表示：“下一步，在‘十三五’时期，一方面要进一步加强机构服务能力建设。另一方面，在工作考核中，将完全或部分丧失生活自理能力特困人员的集中供养率作为考核特困救助供养工作的重要指标，形成救助供养中物质保障和生活服务并重的导向，进一步推动这一政策落地。”