社会组织参与灾害治理尚需顶层支持

    2013年4月20日发生的四川芦山地震，不仅因为高达7级的震级而震惊国内外，同时因为大量社会组织参与救灾和重建，得到地方党委、政府、群团组织的大力支持，引起舆论关注，被社会组织界人士评价为“政社合作的典范”。

    芦山地震之后，我国先后发生了甘肃定西地震、云南鲁甸地震等重大灾害，社会组织亦有大规模参与，并与地方党委政府开展了不少合作。社会组织参与灾害治理的实践逐渐步入常态。

    近日，第三方社会调查机构四川省成都青羊三方调查咨询评估中心完成了一个对社会组织参与灾害治理的实践问题进行调查研究的项目。报告认为，社会组织参与灾害治理取得重大进步的同时，也面临着不少亟须突破的问题。

    发展：

    不同协同平台呈现不同特点

    我国传统灾害治理机制，主要采取单一的政府响应形式，没有充分动员社会力量参与。最近几年，伴随着社会组织的发育，在一些重大自然灾害中，社会组织有了越来越多的参与。不过，这个过程经历了不少曲折。

    有社会组织人士观察到了这样的现象：社会组织参与救灾，曾经引发过矛盾。比如政府发10斤米，社会组织发20斤米，老百姓就会认为不公平，引发新的社会矛盾。

    事实上，在推进灾害治理工作中，社会组织具有行动快速、专业性强、服务精细化、擅长联合行动等特点，而且能够适应多样化与急剧变化的社会需求，充分动员社会力量参与。基于这些特点，在灾害尤其是重大灾害发生时，社会组织常常能够有力地配合政府进行大规模救灾和灾后重建工作，已成为政府推进灾害治理工作的重要补充。

    近年来，在建立科学的灾害治理机制过程中，各级政府开始注重激发社会组织活力，积极鼓励和引导社会组织发挥作用。

    从四川芦山到云南鲁甸，在主管部门的支持指导下，各地相继搭建或运作起不同的灾害治理“政社协同”平台，如芦山的“群团组织社会服务中心”、甘肃的“社会组织联合救灾平台”、云南的“社会组织救援服务平台”等。

    在实际运行中，不同的协同平台也显示出不同的特点。成都青羊三方调查咨询评估中心负责人马树海认为，这些平台主要分成两类：一类是由政府主管部门牵头的；一类是由群团组织牵头的。

    马树海说，政府主管部门牵头的平台，具有资金、管理等资源，管理上更规范；群团组织牵头建设的平台，在政府资源和社会组织监管方面略有欠缺，不过它们更注重服务。

    这些平台初步探索出了政府主导、多元联动、社会组织精准参与的救灾新机制，并构建起较为完备的信息沟通、协调服务、资源对接体系，社会组织理性科学参与救灾作用进一步彰显，社会组织有序参与灾害治理的主体地位进一步显现。

    现状：

    驻芦山社会组织剧减

    但这些模式在实际运行中，需要完善的环节还有不少。

    “从地震发生之初的700多家，到现在不足90家。”驻扎在芦山地震灾区的社会组织数量的这一变化，引起了马树海的注意。

    这个变化意味着什么？马树海说，地震前，芦山并没有这么多的社会组织，现在能留下来近90家社会组织，跟灾前相比，是一个巨大的进步。

    “但我们也要反思，为什么会从700多家剧减至不到90家？”马树海分析认为，一方面，在发生重大自然灾害时，很多不是从事灾害救援的社会组织也会参与。当紧急救援和转移安置进入一定阶段的时候，这部分非专业社会组织很难发挥作用，自然就退出灾区了。

    除了专业不相关的因素，马树海分析说，一些社会组织参与灾害治理的扎根性不强，是因为没有常规的服务项目，找不到事情做。

    因此，马树海认为，灾后重建需重视社会组织作用的发挥，设置专项资金培育扶持社会组织发展，避免社会组织“断崖式”撤离。足够的项目能给社会组织提供良好的生存环境。

    在成都心家园社会工作服务中心社工吕小英看来，应该以平常心看待社会组织的撤离。他总结说，社会组织撤离灾区的原因有三类：项目结束，没有资金了，社会组织选择撤出；一些外来社会组织进驻地方后，会培育当地的社会组织，当地组织足以承接他们的角色后，外地社会组织就会选择退出；机构的实力和愿景不相符，比如定位于城市发展的社会组织不会选择留在农村。

    迄今为止，吕小英所在的成都心家园社会工作服务中心已经在芦山地震灾区服务了两年4个月。

    “心家园刚来的时候就有政府和基金会的项目，而且一签就是两到三年，我们还有社工愿意在这里长期待着，我们在城乡接合部开展的农村社工人才培育项目，也是这里所需要的。”吕小英说。

    吕小英坦言，心家园不会永远在芦山待下去。他们如今工作的重点，是培育芦山当地的社会组织。现在，他们已经培育了15名社工，将来，这些社工就可以承接他们撤离后留下的工作。

    “注册一个社会组织很简单，但是怎么去运营，这是摆在当地人面前的难题。”吕小英说，“根本的解决之道还是培育本土组织，改变当地的观念。”

    挑战：

    缺乏较为系统的顶层支持

    成都青羊三方调查咨询评估中心的研究报告认为，尽管拥有极大的参与热情，但社会组织在参与灾害治理过程中仍然面临一系列挑战，并总结了几个方面的挑战。

    渠道方面，尽管有参与灾害治理工作的意愿，但是大部分社会组织缺乏相应的参与渠道。救灾阶段中，一般社会组织很难获得进入灾区的通行资格；防灾减灾和安置重建阶段，由于与当地政府和居民的不熟悉，大部分社会组织也难以深入一线与灾民建立持续的工作联系。

    资金方面，除了大型公募基金会，大部分社会组织都面临资金短缺问题。大部分社会组织的运营经费主要来自政府及基金会的项目拨款，自身造血能力有限。

    专业能力方面，大部分社会组织的灾害治理工作经验有限，专业能力尚有较大的提升空间，在项目设计、执行和财务管理等方面还亟待提升。品牌影响力方面，除了大型的公募基金会，大部分社会组织的自身品牌影响力较弱。

    报告指出，关于社会组织如何参与灾害治理的相关机制，在政策领域目前尚属空白。

    马树海认为，推进社会组织参与灾害治理，缺乏较为系统的顶层支持，特别是缺乏系统的扶持社会组织的相关政策文件。“社会组织要做到‘帮而不乱’，还需要一些制度上的完善”。

    （据《中国青年报》）