■ 本报记者 张木兰

    2014年10月16日，广州市民政局针对《广州市取缔非法社会组织工作细则（征求意见稿）》（以下简称《细则（征求意见稿）》）发布了公开征求意见公告。

    《细则（征求意见稿）》中明确表示：造成社会影响较大的非法社会组织的取缔由市登记管理机关及违法行为发生地的区、县级市登记管理机关联合办理，由市登记管理机关予以取缔。登记管理机关通过检查或根据举报、控告、移送等途径发现非法社会组织的，应当在7日内决定是否立案。

    公告一出，引发各方讨论。

    NGO们的担忧

    NGO们的担忧多来自于怕自己或同伴被“误伤”。10月22日，公益组织NGOCN在微信公众号上发布了针对该《细则（征求意见稿）》的调查问卷。截至10月25日，共收到有效样本221个，其中77.4%为NGO的工作人员或志愿者。这些人中，有64.9%的人认为自己所在的机构会受到《细则（征求意见稿）》的影响，只有35.1%的人认为不会受到影响。

    当然，他们的烦恼各有不同。一家同性恋组织的负责人说自己的机构没有注册，本来就在打擦边球，细则一旦出台，什么活动都不敢组织了，怕分分钟被取缔。有人在NGOCN在微信公众号后台留言：是不是所有的活动都需要报备、批准？这一方面对于社会组织是很大的限制，另一方面也产生出大量的政府行政成本。而如果不进行批准，则面临着活动很容易被随时以“非法”名义打断、骚扰的境况。

    10月23日，广州番禹打工族服务部主任曾飞洋向广州市民政局递交了《关于停止制定<广州市取缔非法社会组织工作细则>的意见书》。意见书中除了强调该《细则（征求意见稿）》违背法律的基本原则和逻辑外，还认为该《细则（征求意见稿）》违背了中共中央十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》的精神：要激发社会组织活力，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。

    曾飞洋担心的是，文件一旦出台，将可能会被滥用，打击社会组织积极性，因此他建议搁置《细则（征求意见稿）》的制定工作，同时地方政府组织社会各界代表，对辖区内的社会组织做一次全面、彻底、客观的调查和评估，听取基本民众对社会组织的意见和看法。

    争议“非法组织”定义

    与NGO不同，专家们则对文本本身更为“较真儿”，其中最受关注的属“非法社会组织”的概念。针对“非法社会组织”，《细则（征求意见稿）》定义：具有下列情形之一的属于非法社会组织：擅自开展社会组织筹备活动的；未经登记，擅自以社会组织名义进行活动的；被撤销登记后继续以社会组织名义进行活动的。

    中山大学港澳珠江三角洲研究中心讲师曹旭东直接指出：《细则（征求意见稿）》中贯彻的思想“非法人社会组织即非法组织”不符合宪法精神。他解释：“从宪法的基本原理和立法精神来看，结社自由是公民作为一个人存在而必然应享有的自然权利。公民结合在一起形成的组织基于宪法结社自由权而获得天然的合法地位。宪法之下的法律规范只有在特别情况下，例如，结社组织的设立目的或行为是从事犯罪、危害公共秩序等，才能否定其合法性，其他情况下，不能否定结社组织的合法地位。

    对此，广州市民政局工作人员向记者解释：该定义来自于民政部2000年4月通过的《取缔非法民间组织暂行办法》，并非广州市民政局首创。

    而清华大学公共管理学院副教授贾西津则表示，该《暂行办法》是民政部14年前临时应对问题出台的一个暂定规定，并没有被普遍实施，只是偶尔在处罚组织时被引用。“非法组织”本身是一个不合法律的概念。“非法”必须明确“法”是什么，法是有层次的，首先是宪法基本法，次之是法律，再次是行政法规，然后还有部门规章等，法体系之间就存在着一个效力顺序问题，相互冲突下位法服从上位法。所以法律概念只存在具体的“违法行为”，不能笼统说一个组织是不在“法”体系之内的，是非“法”的。

    民政局回应：尊重社会意见

    针对社会上的各方声音，民政局宣传处工作人员对记者说：《细则（征求意见稿）》的制定，目的是在社会组织登记放开的前提下，对社会组织进行有效监管。而公开征求意见，就是为了听取各方声音，民政局一定会尊重社会反馈。而针对《细则（征求意见稿）》的具体出台时间，对方则表示尚不明确，视接受意见情况而定。

    10月24日，广州民政在其官方微博上回应：该细则仍属征求意见阶段，我局将在充分听取、尊重和吸纳各方意见基础上，对细则做进一步完善。据了解，10月29日左右，广州市将会有针对该细则的研讨会召开，广州市民政局将会有相关工作人员出席，本报也将持续关注。

    专家观点

    中山大学中国公益慈善研究院学术部主任 钟晓慧

    硬要操作，会变成“口袋罪”

    一项公共政策在出台之前广泛征求公众意见，是很好的做法。记得去年有一项关于社会组织登记的条例要出台，主管部门与社会组织之间进行了良好的互动，围绕着条文本身的合理性，社会组织积极地建言献策。但是这一次不同，已经有民间机构直接表示，不应该出台这个细则。确实有很多人都觉得不明白，为什么要有这个东西？出台这个细则的必要性，受到社会怀疑，这就是我们看到的情况。

    “擅自开展社会组织筹备活动”这一条，是大家意见最大的。我认为它无法定义，硬要操作，就会变成“口袋罪”。一群有共同想法的人聚集在一起，商量成立一家组织，这可以看成是“以谋求登记为目的的筹备活动”。这是自然而普遍的社会现象。这种活动需要事先批准吗？这么说恐怕很荒谬。但如果事先未获批准，就成了“擅自开展”，是非法的了。

    这里的问题在于，第一，不是以法律为标准，而是以行政审批与否为标准，将一类社会现象定义为非法。到底行政机关有没有这个权力这样做呢？第二，如此定义出来的“非法”现象将十分普遍而复杂，这个细则不但不细，而且很粗线条，留下太大的自由裁量空间，所以完全可以成为“口袋罪”。

    既然筹备活动都要先行获得批准，那一定会打击筹备成立社会组织的积极性。一方面降低登记门槛，另一方面抬高筹备门槛，客观上会降低了新登记的社会组织的数量。

    清华大学公共管理学院副教授贾西津

    改“取缔非法组织”为加强对“违法行为”执法

    不要针对“非法组织”出台《细则》，加强对“违法行为”的执法。如果局限于对三个条例的罚则的具体执行细则，可以对社会组织进行狭义界定，即“在民政部门注册登记的社团/民非/基金会”，因此取缔或处罚的组织对象就是冒用已登记组织的名义，或者没有登记却自我声称已经登记的组织。这样处罚对象就是可界定的，处罚的依据是信息虚假、欺骗，盗用冒用社会组织名义。