环保公益诉讼的“颠簸”路

    党的十八大提出建设“生态中国”的概念，这是国家层面对环境保护提出的新要求，而在民间关于环境保护的各种声音从来就没有停歇过，2013年民间NGO们通过各自擅长的方式为环境保护站台，这一年中环保领域让人提及最多的即为“公益诉讼”，但随之而来的诉论主体之争也折射出了中国环保领域的某些现实。

    12月，环保社团组织中华环保联合会将中国石油天然气股份有限公司、中国石油吉林油田分公司诉上法庭，要求法院判令吉林油田立即停止违法排污，支付人民币6075万元用于恢复其污染的渗坑周边等地的生态环境，承担本案诉讼和执行而发生的合理费用。目前该案件已被北京市第二中级人民法院受理，这标志着中国最大的环境保护公益诉讼案件正式进入诉讼程序。这条消息，给环保公益诉讼带来了希望。

    近年来，我国采取了一系列举措推进环境保护工作，也取得了一定成效，但环境总体形势依然严峻。在这种情况下，借鉴国外的经验，推广环保公益诉讼制度，借助民间环保团体的力量，以进一步加强环境治理，成为必然选择。

    随着2012年新《民事诉讼法》将环境公益诉讼纳入其中，预示着一个依法环保的新环境即将出现。回顾2013，中国民间NGO的环保公益诉讼事件贯穿始终，虽然这一路走得有些“颠簸”。

    2013年4月2日，国际环保组织绿色和平在北京召开新闻发布会，率先对四川什邡市当地磷矿污染情况做出调查披露，打破了当地居民长期面对恶劣环境生活时选择无奈时的沉默。

    像绿色和平一样，曝光环境污染事件的民间NGO不在少数，但曝光之后怎么办，只是告诉公众如何回避污染，还是继续着手推进解决方法，让污染者付出代价，在这里很多NGO选择了后者。

    面对着环保NGO的选择，现行的法律法规却成为拦在他们面前的一道坎，如何跨过这一道坎，许多环保NGO想到了联合。

    去年秋天，湖北省钟祥市磷矿镇的两位村民代表因自家田地遭受当地企业排污污染，企业承诺向村民以2万元/年进行补偿，但补偿还未兑现，村民代表却因敲诈罪被捕，而家属为维权正积极上诉，原定于2013年4月9日开庭审理的案件却因故推迟。而与这场环境污染案件开庭日几乎同时进行的是一场在武汉举办的环境律师会议，在这次会议上一个叫环境公益律师团的组织将这次环境污染索赔案进行深度解读，并为污染受害者提供法律支持。 

    环境公益律师团定位为帮助环境受害者进行侵权索赔和提供法律援助，截至4月14日下午，就已有14名各地律师签名加入。  

    它的主要发起人是一个民间环保NGO成员，来自自然之友武汉小组组长、北京（盈科）律师事务所的律师曾详斌。在他看来，近年来环境问题愈加突出，环境方面的法律需求也在增多，而污染者都很强势，个别律师的介入进行单打独斗并不能起到很好的维权效果。环境污染是一个公共事件，维权者必需抱团形成合力。当然律师也不例外，将零散的力量形成一种合力，构成一个松散但相互呼应的网络，来介入公共事件中污染受害者的维权是一种趋势。

    环境公益律师团第一次以团队的形式介入案件，希望能够在环境污染治理，督促地方政府、环保部门行使职能等方面起到推动作用。曾祥斌说，这次是通过刑事案件介入，此后会介入更多的民事公益诉讼、行政公益诉讼，或者状告不作为的环保部门等，环境公益律师团会在这个方向上逐步推进。

    诉讼主体的博弈

    环境律师团通过刑事方式介入可以看作是民间环保力量在公益诉讼方向上的一个前奏，而公益诉讼的主体仍在进行着一场博弈。

    2012年4月1日，新修订的《民事诉讼法》第55条加入了公益诉讼的内容：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。这一规定，使公益诉讼在中国有了实施的机会。

    虽然新的《民事诉讼法》在2013年1月1日实施，但由于第55条中对“有关机关、社会团体”的诉讼主体并没有给出明确的界定，公众参与公益诉讼维权途径依然不清晰。

    就在新民诉法确定的4天前，在提请全国人大常委会进行第三次审议的草案中，对诉讼主体的规定还是“法律规定的机关和有关社会团体”，重庆绿色志愿者联合会和北京自然之友紧急致信全国人大，建议将“社会团体”范围扩大至“组织”。

    信中称：“一旦按照目前思路修法，我们的正义行动将很快失去合法基础，变成环保公益维权的绝唱悲歌。”依原修法条款，自然之友就会被挡在公益诉讼门外，它在民政部门注册的是民办非企业单位，不属于“社会团体”。

    除了民事诉讼法中加入了公益诉讼的内容，环保法的二审和三审修订也为公益诉讼增添了更多的“硬气”。

    2013年6月27日，《环保法》二审草案进行分组讨论，二审草案给人的第一感觉是“眼前一亮”有了干货。与2012年《环保法》草案一审修改时相对温和相比，二审草案中共有约20条意见被写入新版草案，其中最大亮点就是新增一个章节，将“环境信息公开和公众参与”纳入草案。但二审中有些条款也并不尽如人意，公益诉讼规定的主体只有中华环保联合会一家，这令民间NGO觉得一旦通过自己多年的环保维权即将违法，但有学者认为，“十八大提出生态文明建设概念，这是《环保法》修改的最好时机”。

    环保法，1979年试行，1989年正式诞生。此后的24年里，环保工作和经济发展极其不平衡，要不要修法，成为长期争论话题。

    2013年10月21日，《环境保护法修正案(草案)》第三次提交全国人大常委会会议审议，拟扩大公益诉讼主体范围。 

    在此前的二审中，公益诉讼主体限定为“中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会”，引起公众以及环境公益组织的热议，认为范围过窄不利于公众参与。三审稿则规定将公益诉讼主体“拟扩大至从事环保公益活动连续五年以上且信誉良好在民政部门登记的全国性社会组织”。

    对于这一变化，许多环保公益组织认为差异化不大。中国政法大学教授王灿发认为“这样的规定实质来说并没有什么大改变，二审中公益诉讼规定的主体只有中华环保联合会一家，现在提出全国登记、专门从事环保公益连续5年以上，这两个先决条件就刷掉了很多公益环保组织，这样剩下的基本就是和中华环保联合会一样的几家国字头的环保公益组织，如果将全国的环保重担交到这么几家环保组织的手中，这对于环境保护的公众参与并没有很好的作用，反而制约了公众参与环保的途径”。

    路还很长

    从2011年10月19日，民间环保组织自然之友拿到云南省曲靖市中级人民法院立案回执开始，这次以民间组织代表状告云南省陆良化工实业有限公司铬渣污染的公益行动走出了公益诉讼的第一步，司法界、公益界人士均认为，这是草根NGO第一次获得环境公益诉讼的原告资格，具有“里程碑式”意义。

    随后又有不少民间组织进行了公益诉讼的尝试，但大多因为现行的法律规定未能成行，法院也一般以法律条文解释不太明确而不予立案受理。

    同时有些民间NGO也在通过其他的方式介入到环境公益维权中。2013年4月2日，环境律师团为湖北省钟祥市磷矿镇两位村民维权，通过刑事诉讼方式介入到环境公益诉讼中，目前还未获判决。

    2013年10月23日下午，两家国内民间环保组织，一家中国高校政法教授团队，在《环保法》正在三审的背景下坐到一起“结盟”，试图为民间环保组织争取到环保公益诉讼的主体资格。

    由中国政法大学环境资源法研究和服务中心提供法律援助，NGO环保组织自然大学、自然之友作为公益诉讼主体对大型央企集团下属两家煤制油公司提起公益诉讼的新闻发布会在京举办，吸引了全国近50家媒体到场，这是在《环保法》草案三审之后，民间NGO提起的环境公益诉讼，但这两个诉讼均未被立案，究其原因仍然为公益诉讼主体资格界定不清。

    也就在12月1日，由中华环保联合会状告中国石油天然气股份有限公司及其下属公司吉林油田分公司环境污染案件，目前该案件已被北京市第二中级人民法院受理，这标志着中国最大的环境保护公益诉讼案件正式进入诉讼程序。

    尽管目前环保公益诉讼有着多重困难，但民间NGO一直在为此而不懈努力。

    “公益诉讼主体不应该被限定过窄，光靠一家或几家全国性的组织并不能对环境保护起到监督作用。”中国政法大学环境资源保护法学教授王灿发说。

    （本报记者 张明敏）