2013年10月21日，《环境保护法修正案（草案）》第三次提交全国人大常委会会议审议，拟扩大公益诉讼主体范围。在此背景下，10月23日下午，由中国政法大学环境资源法研究和服务中心提供法律援助，NGO环保组织自然大学、自然之友作为公益诉讼主体对大型央企集团下属两家煤制油公司提起公益诉讼的新闻发布会在京举办，吸引了全国近50家媒体到场。

    “我们提起的两个公益诉讼均未立案，这让人感到很无奈。”自然之友总干事张伯驹说。

    “公益诉讼主体不应该被限定过窄，光靠一家或几家全国性的组织并不能对环境保护起到监督作用。”中国政法大学环境资源保护法学教授王灿发指出。

    两家国内民间环保组织，一家中国高校政法教授团队，在《环保法》正在三审的背景下坐到一起“结盟”，试图为民间环保组织争取到环保公益诉讼的主体资格。

    两家法院不予立案

    自然大学、自然之友两家环保组织在开展自身环保项目时，发现该央企下属公司在当地存在环境污染问题。今年7月，中国科学院动物研究所研究员解焱等专家到煤制油取水区浩勒报吉农牧区现场勘查，并出具了《专家生态影响评估意见》。解焱说：“我在现场看到，企业废水污染当地环境、地下水位下降、植被退化都是非常明显的。持续下去，必然导致更大范围的草地和生态破坏，引发更大范围的沙尘暴和空气污染。”

    两家环保组织于今年7月份在北京市东城区法院和内蒙古鄂尔多斯中院两地分别向两家公司提起了公益诉讼。

    8月30日，北京东城区法院电话告知律师“不予立案”，9月9日，两家NGO申请立案的材料被内蒙古鄂尔多斯中院拒绝收取，最终两家法院均没有立案。

    北京市东城区法院表示，“虽然《民诉法》第55条规定了对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼，但究竟什么样的原告能提起环境诉讼，目前尚无司法解释”。

    案件代理律师、中国政法大学污染受害者法律帮助中心环境公益律师胡少波表示，“这正是我们当前所面临的难题，希望正在三审的《环保法》能够尽快明确。”

    公益诉讼主体范围之争

    回顾近年来的环境公益诉讼事件，“不予立案”的结果并不令人感到意外。

    2012年4月1日，新修订的《民诉法》第55条加入了公益诉讼的内容：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。这一规定，使公益诉讼在中国有了实施的机会。但由于第55条中对“有关机关、社会团体”的诉讼主体并没有给出明确的界定，公众参与公益诉讼维权途径依然不清晰。

    2013年10月21日，环境保护法修正案草案第三次提交全国人大常委会会议审议（三审），拟扩大诉讼主体范围。

    在此前的二审中，公益诉讼主体限定为“中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会”，引起公众以及环境公益组织的热议，认为范围过窄不利于公众参与。三审稿则规定将公益诉讼主体“拟扩大至从事环保公益活动连续五年以上且信誉良好在民政部门登记的全国性社会组织”。

    对于这一变化，许多环保公益组织认为差异化不大。“这样的规定实质来说并没有什么大改变，二审中公益诉讼规定的主体只有中华环保联合会一家，现在提出全国登记、专门从事环保公益连续5年以上，这两个先决条件就刷掉了很多公益环保组织，这样剩下的基本就是和中华环保联合会一样的几家国字头的环保公益组织，如果将全国的环保重担交到这么几家环保组织的手中，这对于环境保护的公众参与并没有很好的作用，反而制约了公众参与环保的途径。”王灿发说。

    “根据相关部门统计，全国性的环保社团大约有13家左右。”中国政法大学环境资源保护法教授、博士生导师曹明德教授说，他表示这些环保社团作为诉讼主体是否就能满足环保公益诉讼的需求很难衡量。

    此前，曹明德受全国人大法制办委托对新《民诉法》中第55条“社会组织”概念作出司法解释。曹明德从概念的司法解释角度给出了4个条件：第一是该组织必须要在民政部门注册；第二，该组织有固定的办公场所；第三，组织章程中规定有从事环境保护的意愿；第四，有10名以上的律师。按照这4条标准，曹明德并没有对全国有多少组织能够被划入进行统计，但还是给出了一个大概数据。

    “如果满足以上4个条件，在全国的环保组织中应该大约有100多家是可以划入公益诉讼主体范围。”曹明德对《公益时报》记者表示。

    也有意见指出，环境公益诉讼主体不宜过宽，对环境违法造成的损害，可通过行政执法、刑事制裁和有关受害人提起民事诉讼等多种渠道予以救济，环境公益诉讼只是一种补充的救济措施。

    有关部门领导除对诉讼主体扩大表现出肯定之外，也对扩大表现出了一定的担忧，公益诉讼主体扩大后，会不会有滥诉情况发生？

    对此，王灿发给出了自己看法，“在美国联邦制中很多地方都设有环境法庭，每个州都会有，民众个人和团体参加环境诉讼的机会很多，但并没有出现乱诉讼的情况。国内目前有些城市已经设立有环保法庭，这些环保法庭是在正常法院机构下设的专门开展环境审理案件的法制机关，到实地查看就会发现其实环保法庭并没有诉讼爆满的情况，反而都是门可罗雀基本没有什么案子；在中国公众心目中大多数人不愿意去打官司，有种人人畏诉的心理。这两种情况并存，环保组织一定会被利用和乱诉吗，不大可能，即便是有也不能因为怕乱诉讼而不去诉讼。”

    公益诉讼成本待解

    获得了公益诉讼主体资格是否就意味着可以提起公益诉讼呢？对于公益组织而言，除了身份资格的问题，公益诉讼的成本也是一个不可回避的问题。

    自然之友、自然大学联合发起的污染公益诉讼中，两家公益组织就存在实地采样调查、邀请法律机构和法庭诉讼等费用问题。

    在张伯驹看来，环保公益组织只是发现问题并期待有关方面解决，如果在公益诉讼时是一方包揽所有费用，那有些公益组织可能在前期就有些吃不消。

    发布会上有关专家也指出，这确实是一个很现实的问题。全国从事环境保护的NGO大多数都是草根组织，组织自身都还在不断成长需要投入，如果让他还去承担一个公益诉讼的相关费用，这在一定程度上确实使他们为难。

    “面对公益诉讼，我们不应该让环保组织承担太多社会责任的同时又承担经济责任，应该有一些渠道来帮助解决，在整个诉讼过程中从起诉阶段开始，所有的诉讼费用都应该是等候官司结束后由败诉方来承担，环境公益诉讼为的都是公众利益。”曹明德说。

    据记者从中国政法大学环境资源法和服务中心了解到，目前在国内从事环保的国字头公益组织有4家，即中国环境科学学会、中华环保联合会、中国环保产业协会和中华生态文明促进会，当前只有中华环保联合会一家在搞环境公益诉讼，其经费均来源于财政系统。

    “由财政充分支持日子可以，但到时财政如果不在投入，又没有其他公益力量来进行介入，公共环境事件将变得越发严重。”王灿发说。

    律师胡少波认为，“公益组织作为诉讼主体，经济成本的压力只是一个方面，更重要是要增强自身能力，形成与诉讼相匹配的主体。”

    为推动公益诉讼，中国政法大学成立了“污染受害者法律帮助中心”，该中心常年帮助环境受害者以个人名义提起维护自身权益的诉讼。据中心发布的一份数据显示，该中心成立15年来帮助300多起的环境污染的受害者提起了诉讼，目前提起诉讼有30%案件胜诉、20%案件败诉、40%案件因各种原由久拖不决。

    王灿发最后说，“希望将中心电话公布出去：010-62267459，愿意跟更多NGO合作探寻公众能够真正参与到公益诉讼中的途径。”

    ■ 本报记者 张明敏