■ 本报记者 张雪弢 高文兴 张木兰

    编者按

    2013年3月，备受各方关注的新一轮国务院机构改革方案提交全国人大审议。这是改革开放以来的第七次重大行政体制改革，其根本目的诚如党的十八大提出的，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。

    3月10日举行的十二届全国人大一次会议在人民大会堂举行第三次全体会议，听取了时任国务委员兼国务院秘书长马凯（3月16日当选为国务院副总理）关于《国务院机构改革和职能转变方案》的说明。马凯指出，要更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用，让人民群众依法通过社会组织实行自我管理、自我服务和参与社会事务管理，有利于更好地发挥人民主人翁精神，推动社会和谐发展。

    为加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，根据党的十八大精神和中央有关规定，《方案》提出，改革社会组织管理制度。其中包括：重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。

    外界普遍认为，针对社会组织的管理制度改革，是具有重大意义的改革新突破。

    而在探索“建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制”的过程中，很多业内学者也在思索国外的社会组织培育发展过程中，有怎样的经验可以学习。

    《公益时报》独家策划本期的特别报道——四国社会组织登记制度观察。希望通过了解美国、日本、德国等这些社会组织发展较为成熟的国家的非营利组织登记管理制度，提供启示与思考。

    美国

    非营利组织法律法规相对健全

    美国实行联邦制，州有独立的立法权。对非营利组织的登记管理，美国实行联邦和州两级负责制，州以下部门不再登记管理非营利组织。联邦政府对非营利组织不做统一规定，各州管理方式不尽相同，但各州关于非营利组织的法律，都体现了联邦法律制度的基本精神，主要针对本州的实际，规范非营利组织的组建、管理、理事的权利义务、利益冲突的解决以及公信力等问题。

    2012年清华大学公共管理学院副院长、NGO研究所所长王名教授与他的团队出访考察了美国的非营利组织，之后他们编写出版了《美国非营利组织》一书。这次出访考察后，王名也更加深入地了解了美国非营利组织的登记管理制度。

    在美国，注册非营利组织是在公司法和税法等有关法律规定下进行的。由于实行联邦制，美国的非营利组织注册在各州进行。美国公民成立非营利组织可以自由选择是否注册。注册的非营利组织具有法人资格，由州税务局审定是否享有本州的免税资格。不注册的不具有法人资格，不能享受免税待遇。这在一定程度上反映出美国公民和美国政府在非营利组织设立问题上的自由态度。

    在美国，非营利组织是否取得法人资格，并不影响一个组织的活动。法人与非法人的权利与义务明显不同。从公民的角度考虑，如果想要从政府那里获得免税等优惠待遇，那就一定要注册，成为法人组织。获得了免税资格，就可以形成稳定的资金来源，保证组织能够长期运作下去。

    从实际情况看，美国非营利组织对免税资格很在意，而美国政府对非营利组织的免税资格也很在意。免税资格对于非营利组织来说常常是关乎生死的砝码。在实际应用中，非营利与免税也就具有基本相同的意义。也正是因为这一原因，美国尽管没有统一的非营利组织登记管理法规，但税法中相关的非营利组织免税规定，就成为非营利组织行政管理的利器。

    美国非营利组织如果要获得免税资格，注册的条件相对不注册的非营利组织要高。注册的非营利组织内部管理要更加严格，成本也高，但可以获得法律注册带来的公信力。不注册的非营利组织则有很宽松的环境，不过这类机构一旦被提起诉讼，它的领导人将可能承担个人责任甚至被限制个人自由。

    经注册的非营利组织可以向美国国内税务局申请成为具有免税资格的非营利组织，享受免缴联邦所得税的优惠待遇。美国“业务主管部门”的法律地位不明确，政府有关业务主管部门审查的非营利组织范围，仅限于教育、医疗等专业性强并且直接关系民生的非营利组织，而且承担的监管责任比较小。

    非营利组织中的公共慈善组织在取得免税资格后，必须在需要开展募捐活动的州申请社会募捐资质，取得募捐资格后在下一年度才可以开展募捐活动，资格的有效期仅为1年，下一年度继续申请该资格。

    美国非营利组织注册和年度管理需要交纳费用。注册后，非营利组织可获得法人资格。

    非营利组织可以接受邮寄方式的捐赠，但不能跨州募捐。非营利组织如果在外州开展活动或在外州设立分支机构，应在外州注册，分支机构名称前要冠以母体全称。外国非营利组织与本国非营利组织在登记管理方面是一样的，不仅可以享受税收减免待遇，而且所筹资金可以寄往国外。

    英国

    慈善委员会角色至关重要

    在英国，英格兰、苏格兰和威尔士以及北爱尔兰群 岛有各自的法律体系。总的来讲，英格兰和威尔士体制大致相同，而北爱尔兰群岛则大相径庭。慈善法以及有关慈善的法律各地方不尽相同，但相互联系。

    法律所承认的慈善组织

    在英国，慈善事业享受公共福利、免征税收，享有广泛的社会信誉，同时也受到严格的监管。但并非所有开展志愿活动的组织都属慈善组织。慈善的概念远比志愿组织的概念狭小。志愿组织（在英国极少使用“非营利部门”这一词）为集体名词，指具有社会性目标而在会员中不进行利益分配的各种正式或非正式组织。慈善机构、社区组织、志愿组织、社会企业以及一些互助组织均属此列，它们都不以营利为目的。只有符合以下两个标准的志愿组织才属法律承认的慈善组织：一、其成立仅仅出于慈善目的；二、履行其作为慈善组织权限时，接受最高法院监督。

    “慈善目的”由法院和慈善委员会来界定，而社会企业虽然已成为志愿组织中日益重要的组成部分，极富活力，但通常不被视为慈善组织。

    常见组织形式

    慈善机构是英国公民社会组织的“主流形式”。慈善机构可以采取多种组织形式，范围涵盖非法人团体到由法律或皇家宪章建立的机构。英国慈善机构的一个显著特点就是其采取的组织形式不是慈善机构所特有的。英国没有关于慈善形式的法律制度，也没有志愿行动的具体说明。因此协会、信托机构和公司等形式适用于多种活动，并且向市场部门和非营利部门延伸。

    慈善机构的组建形式各不相同，但有一点是必需的，那就是要有宗旨和内部管理制度。大多数慈善机构都会请律师起草正式的章程。下面是最为普遍的组建形式。分为法人和非法人组织两种。

    常见法人组织形式有：公司、商业工会(IPSs)、根据国会法案注册的实体、根据皇家特许令注册的实体和慈善公司组织。非法人组织则无需注册，也不受特殊制约，它的常见形式有：非法人社团、信托和互助会。

    根据慈善委员会的文件，一个组织如果达到了申请慈善地位的要求和进行注册的最低要求，就必须到慈善委员会进行注册。

    一个慈善组织必须符合以下一项或多项财产要求才可进行注册：年度经费超过1000英镑、使用或占有土地或建筑物、拥有永久性资产。

    豁免慈善机构则不受慈善委员会的监督，委员会对其不予注册。这类机构包括一些教育机构、多数大学、国家博物馆，但它们仍要遵从慈善机构普遍适用的法律规定。

    慈善机构的注册过程很简单，只需如下文件：填写完整的申请表，被采纳并依照行使事 务的组织管理文件两份，过去三年间的财务账目副本，经所有理事签名的理事宣言表格以及支持本机构进行注册的信息。注册不需缴费，所有申请者在发出申请后15日内将得到委员会的答复。

    注册后慈善组织每年应向委员会提交下面内容：财务记录明细，附有收支报表、检查员或者审计员的报告以及受托人的年度报告，管理文件的任何变化，注册登记内容中任一细节的变化。

    慈善委员会是什么

    慈善委员会是根据慈善法律所设立的负责英格兰和威尔士慈善组织登记的非部委机构（也被称作公共机构），它现在身兼二职，既是慈善机构的登记者，也是慈善机构的管理者，同时发挥着很多目的性的职能。现在，慈善委员会是有近600名工作人员的公共机构，每年预算接近3000万英镑，拥有法定权力。慈善委员会的财政预算从公共基金中来，在行使法定权力时独立于政治程序，对慈善组织采取行动时向法院负责。

    慈善委员会在下列四个主要方面行使法定职能：登记注册，提供支持，监督管理以及对慈善机构不当行为和错误管理展开调查。

    慈善委员会的本质是制定明确的法律政策促进慈善事业发展，这与通过税收管理的方式不同。所以它是慈善部门的独立合作伙伴，行使权力以保持慈善概念和慈善法的可信性，提高慈善事业标准。

    慈善委员会的角色是决定什么组织拥有慈善身份，这使得慈善委员会成为慈善法中第一个也是非常重要的决定者。有少数慈善身份案件会诉诸法庭，所以慈善委员会的角色至关重要。

    （据《英国非营利组织》）

    德国

    可否享受税收优惠

    与社会组织形式无关

    德国不给非营利组织定概念。目前德国非营利组织的概念与中国一样，都不是法律的概念，只是一个社会学的概念。在德国，非营利组织主要的法律组织形式包括社会团体、有限公司、股份公司和基金会，每一种社会组织都可以是非营利的和营利的，前提是组织设立人要了解德国的法律体系和设立其社会组织的目的。很主要的一点，社会团体、有限公司和基金会从事公益活动，可否得到税收优惠。

    在德国，可否享受税收优惠与社会组织形式无关，关键看该组织是否从事公益事业，但如果公益组织开展非公益的活动则要缴税。

    不要求必须登记

    德国并未规定所有的社会团体都要进行登记，国家不禁止它的存在。非公益性社会团体、民众团体、市民小协会和工会等可以不进行法律登记，没有登记的社会团体也可以有章程，一旦建立就可以租房，自主开展活动，但没有权利向经济部申请项目，承担的是无限责任。没有登记注册的社会团体也可以开设集体账户，这是一个特殊的账户，开户时必须填写单位所有人的名字，每个人都有签字权，取钱时，至少要有2个人亲自到场签字。目前德国约有社会团体100万个，其中一半是法人，另一半是未经登记注册的非法人。

    登记与管理

    地方法院一般设有社会团体登记处，有专人具体负责社会团体的登记注册，但这个人是司法行政人员，不是法官。社会团体在地方法院登记后，记录在工商登记的册子里。登记时需缴纳10欧元。登记过程中，地方法院主要审查社会团体会员的人数是否符合规定、是否有章程以及社会团体的场所、内设机构是否在德国等内容。社会团体注销要到法院去办理登记手续，需要得到批准。社会团体登记后，包括地方法院在内的行政机构，基本上没有更多的行政管理，也没有年检。

    财政部负责检查社会组织的公益性。是否为公益性组织，公益组织享受怎样的税收优惠，这些都须由财政部审核。同时财政部还负责社会团体开展国际援助项目的审批，凡需要从财政部申请国际援助经费，社会团体需要向财政部出具公益性组织认可证明书、章程、注册表复印件、财务报告、上年度工作报告、援助项目评估报告等材料。财政部出具公益性组织认可证明书实际上是一种免税证明，每3年重新审查登记一次。

    税收优惠政策

    总的来讲，德国的公益组织要服从所有税法。对公益组织来说，重要的税种有：企业所得税、工商税和营业税。企业所得税是对法人的所的征税，公益组织也属于此列。对公益组织有意义的税种可能还有：赠与税、遗产税、货物运输税和财产税。公益组织如果有彩票收入还要征收彩票税。如果公益组织拥有土地财产，可能涉及土地买卖税法和土地法。如果公益组织从事了在具体法律中规定的应交税的事项，还可能发生其他的一些税种。公益组织作为雇主有义务为它的员工代扣代缴工资税。

    如果一个公益组织以追求高尚的理想为目标，根据税收法案的特殊规定，它可能享受一系列税收优惠和税收免除，这些特殊规定分散于具体的税法中。同时，联邦财政部颁布了税收条例使用说明，它包括了财政部门应作出的对税收条例有说服力的说明，实践性很强。按照规定，只要公益组织以实物、精神或道义致力于公共福利和慈善事业及宗教工作，比如帮助青年人、老年人、支持公共健康事业和福利事业等，即可享受税收优惠。

    （据《德国非营利组织》）

    日本

    政府主导及苛刻的NPO认定

    日本在民间非营利组织的管理体制上，存在着比较明显的政府主导的特点。日本民间非营利组织成立的基本法律程序是：先由主管机关批准，而后进行法人登记。主管机关主要是政府的相关业务部门，不仅负责职能所管辖领域内的民间非营利组织的批准，而且要承担对这些组织的监管任务。

    主管机关批准某个组织成立后，法人登记统一到办事机构所在地的法务局。法务局是否给予登记，主要是依据主管机关的批准文件进行，基本不承担法人组织的监管职能。如需撤销某法人组织，一般也是先由主管机关取消批准文件，法务局根据主管机关的书面通知办理法人注销手续。

    目前日本可以用非营利组织概念概括的法人有180个以上。类型分为以团体名义活动的社团法人、财团法人，由政府有关部门纵向管理的学校法人、宗教法人等特别法人，互助会、同学会等中间法人，公益信托、NPO法人等等。

    在这里主要针对NPO（No-Profit-Organization）法人的认定做简单介绍。

    在日本，NPO的法人认定非常重要，无论对NPO法人本身而言还是对捐赠者而言。因为一般的NPO法人不享受税收优惠捐赠，只有认定的NPO法人才享受税收优惠捐赠。要认定NPO法人必须通过财务省国税厅的认定，其条件相当苛刻复杂。

    一：通过日本版的公众支持度测试，由公众来判定NPO的公益性。二：不以互益性活动为主要活动，即不得以向会员提供服务、以特定人员的利益为目的的活动为主要活动。三：运营组织、会计合理：特殊关系者在董事、会员中的比例低于三分之一，不得进行不恰当的会计处理。四：事业活动合理：不搞宗教活动、政治活动；特定非营利活动（按目的的本来事业）占整体活动的百分之八十以上；接受的捐款必须百分之七十以上向特定非营利活动支出；支出赞助费时必须即时就实际支出向国税厅报告；携带或汇款到海外超过200万元，须向国税厅提交与慈善相关的报告。五：信息公开，每年要将报告书等向主管机关和国税厅提交，并在国税厅供查阅；公开20万日元以上的捐款者的名单。六：没有不正当行为。七：主管机关出示没有违反法令等嫌疑的证明书。

    由于认定条件过于严格，大多数NPO法人连申请资格都没有。只有极少数的NPO法人通过国税厅认定。并且即使通过认定，也只有两年的有效期，如果要继续接受认定，NPO法人必须在两个事业年度一结束立即再申请。

    目前，认定NPO法人可享受三种优惠：一是从法人税方面，享受视作捐赠制度，可以留存更多的事业收入，用于自身发展。二是企业和个人向认定NPO法人捐赠，捐赠者可享受减税待遇，可以为NPO法人吸引更多的捐款。三是相比其他非营利法人，捐赠遗产者，可以从遗产税应税总额中扣除捐赠部分，为NPO法人获得大额捐赠创造了优于其它非营利法人的条件。

    最近，日本政府对于非营利组织的管理也有一些制度上的变动，但是登记制度基本没变。只是取得捐赠免税资格的认定NPO法人制度的审评标准在一定程度上有所放宽。

    （根据《日本非营利组织》和日本驹泽大学文学部社会学科副教授李妍焱）