■ 本报记者 艾已晴

    有人曾做过一个试验：取一块草地，把草地划分成若干块分别派发给牧羊人，但在中间保留了一块公共用地，这块公地每个牧羊人都有权使用。一年下来，被划分给个人的草地被有计划和节制地使用，而作为公共用地的草地却因为过度放牧而荒芜。

    人们在爱护了自己土地的同时都在榨取无人监管的公共用地，公共利益在无保护的情况下被严重破坏，诉讼法理论认为，利益受到了损害，受害者就有权向法院起诉，那么“公共利益”受到了侵害，人们就有权通过“公益诉讼”的方式来寻求司法支援。

    这就是著名的“公地悲剧”现象。公益诉讼是解决“公地悲剧”的一种诉讼手段，它在我国的出现体现了我国公众对保护公共利益的诉求。

    而事实上，我国的环保公益诉讼仍属“奢侈品”，暂处于刚刚起步、发展缓慢的“混沌”阶段。那么这样的状况背后包含着怎样的原因？我国的环保公益诉讼目前正面临怎样的困境？它的发展趋势是怎样的？

    主体范围窄、门槛高

    在我国，“公益诉讼”术语并不是一个法律意义上的既定概念，迄今为止学术界也没有统一的认识。但一般来说，公益诉讼包括民事环保公益诉讼和行政公益诉讼，这是按照适用的诉讼法的性质或者被诉对象（客体）的不同划分的；按照提起诉讼的主体，公益诉讼可以划分为检察机关提起的公益诉讼、其他社会团体和个人提起的环保公益诉讼，前者称为民事公诉或行政公诉，后者称为一般公益诉讼。

    据了解，2011年10月24日，在提交全国人大常委会第二十三次会议审议的《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）》中，增加了环保公益诉讼制度以保障当事人的诉讼权利，拟首次赋予社会团体提起环保公益诉讼的资格，被视为推动环保公益诉讼前行的突围之举。修正案草案规定：对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。

    “按照民诉法修正案草案规定，环保公益诉讼的主体就是有关机关、社会团体，但是现在我国环保公益诉讼主体存在着范围窄、门槛高的问题。”中国公益诉讼网主编李刚博士说道。“主体范围窄主要体现在排除了公民个人参与环保公益诉讼的机会，而门槛高体现在‘有关机关、和社会团体’表述不明，有些可以发挥积极作用但未经依法注册的NGO组织被排除在外了。”

    北京市西城区法律援助中心资深律师安翔则认为，我国大的公益诉讼从范围上说，可以做两种意义上的界定，第一种是对于某个案件的当事人本身进行的一种公益法律帮助的行为；另一种公益诉讼的受益者则是普罗大众，所有的法律支援其实是旨在帮助所有不特定多数的公众。“像我国推行的法律援助的制度，其实就属于公益诉讼的第一种，而像水污染问题的诉讼，受益者不仅仅是原告本人，而是更多像原告这样的受害者以及潜在受害者。”安翔解释道。

    安翔告诉记者，环保公益诉讼很大一方面需要专业性法律人才的支持和援助。除去律师自发援助外，国家也应进行必要的法律专业援助。“我国在现有的法律体制下法律援助是绝对不收费的，但适用的案件类型是有严格要求的。一般来说像因水污染患癌这样的个人，能够获得法律援助的人相对是少数。这样就直接导致了环保公益诉讼范围窄、门槛高的情况。

    “而英国的法律援助方式则不同，法院是从人的生活困难程度来划分减免律师服务费用标准的。比方说一个人的收入水平不是赤贫，但是处于一个比较贫困的状态，那么他就会得到一定比例的律师服务费用减免，而非自行承担全部的费用。这样一来，需要获得法律援助但生活困难的人群可以通过较少的钱获取必要的诉讼法律援助。”安翔说。

    直接利害人关系原则

    “其实特别要指出的是，广义上的公益诉讼还包括以检察院或者检察官作为原告，就影响到公益利益的事件去起诉，从而形成的环保公益诉讼。但是我们国家按照诉讼法律规定，除刑事诉讼有公诉机关外，民事诉讼和行政诉讼的原告必须是直接利害人。也就是说，与案件没有直接利害关系的人，根本无权向人民法院提起民事诉讼。”

    安翔给记者举了两个例子：饭店卖给A号桌一瓶有毒的水，那么只有A号桌的人才能向法院起诉商家，B号桌的客人即便看见了水有毒，也不能进行起诉，因为并没有直接侵害到B桌客人的利益。

    而一条河流遭到污染，它所产生的受害人群则根本不能简单的以直接、间接来区分，事实上，每个依靠这条河流生存的人都会成为“潜在的”受害者。

    “我国宪法规定公民有参与国家事务管理的权利。那么，凡是涉及公共利益的行为对每一个公民而言，都应是具有利害关系的。公共利益和每一个公民的利益息息相关，二者本身就是赤裸裸的直接利害关系，根本没有间接之说。公民通过诉讼程序，向法院直接起诉侵害国家、社会公共利益的行为，并不是对他人私权利加以干涉，而是保护自身利益的合理途径。正所谓‘覆巢之下，焉有完卵’，因此‘直接利害人原则’本身就有误区。”中国公益诉讼网主编李刚这样说道。

    需靠政府先行

    “在我国现有体制下，法院受政府制约，那么政府自身政策的缺陷，就不能得到有效的监督和约束。发展环保公益诉讼，必须先给环保公益诉讼松绑，这就要求政府首先要有接受批评和监督的勇气和自觉。”李刚说道。

    “必须要有通气口，才能释放压力，否则没处疏通，社会就容易陷入一种‘以暴制暴、鱼死网破’的恶性循环之中。”安翔律师表示，“对于环保公益诉讼这种最文明、社会成本最低的解决社会问题的方式，政府和公众不需要对其心怀恐惧，反而应该认为这是一种用理性解决问题的好方法。”

    事实上，地方政府在环保公益诉讼方面已做出了初步尝试。2011年6月，云南省曲靖市发生了一起严重的铬渣污染事件。针对此次污染事件，曲靖市环保局、民间环保组织“自然之友”和重庆市绿色志愿者联合会共同对责任企业提起了公益诉讼。这样一来，在草根环保组织证据基础不足，大量的监测性数据、处罚报告都由地方环保局掌握的情况下，与当地环保部门联合成为原告，从而进行公益诉讼，也不失为在环保公益诉讼法律机制不完善的情况采取的“应急方针”。而澳门地区，已经有了专门关于公益诉讼的立法。

    “当然，人大代表多学习法律知识，从立法上推动环保公益诉讼的发展，是重中之重。”李刚博士说道，“其实，公益诉讼本身，为政府和人大代表搭建了一个沟通的平台，它是能够深刻地改造中国的法制环境的，地方政府没有必要惧怕公益诉讼。”

    “我国也出现了地方环保审判庭、人民法庭以及合议庭的多种公益诉讼协助模式，而我也希望能有越来越多的NGO、基金会能够参与到环保公益诉讼的事业中来。”律师安翔补充说。

    “其实目前，专注于环保领域的公益组织和草根NGO并不多，而且力量也非常薄弱，因为资金、人力、物力短缺原因，它们能充分调查取证的难度非常大，而你知道环境污染问题极端复杂，取证过程充满周折，而若取证不全面不充分，法院便不会接受这里环保公益诉讼请求，因此最后能真正走到环保公益诉讼这一步的公益机构和民间NGO组织，是少之又少的。”李刚如是说。