■ 本报记者 艾已晴/兰考报道

    沿着限速50公里的公路，眼望稻草堆满公路两旁，不时出现稻草叶被大规模点燃的场景，记者驱车前往位于河南省兰考县城北关的袁厉害的家。兰考当地的出租车司机告诉记者，兰考是贫困县，很多人以务农为主，节奏非常缓慢，平时妇女中午做完饭，基本就没什么打紧的事儿，所以她们平时就以带带孩子，陪孩子玩儿为主要的生活方式。

    兰考地处豫东平原，北依黄河，西邻国家历史文化名城七朝古都开封，为“中原文化”之地、文荟之乡，文化积淀深厚。历史上，兰考县一直是“温和与奉献”精神的代言地，以民风平和著称。

    火灾发生地回访

    一下车，记者就发现火灾现场已被封锁，由警察看管，禁止任何人员靠近。据现场的值班民警反映，县政府已经发动多部门严控现场，但具体决策部门他们均称不清楚。当地居民告诉记者，发生火灾的现场其实是袁厉害房间中的一个屋子，因为孩子众多，袁厉害只能把他们分散在不同的屋子里。“我经常看见袁厉害家的小孩子结群在门口玩泥巴，他们没什么玩具，只能玩儿土、砖头甚至垃圾这样的东西。”在附近居住的一个小伙子对记者说。

    火灾现场不能进入，记者向其两旁探索，推开一扇半掩的铁门，在这里记者见到了袁厉害的亲生女儿杜鹃和一名叫做“琴”的邻居。

    杜鹃告诉记者，事发当日，袁厉害的婆婆去世，但因为要护送一些孩子上学，袁厉害错过了奔丧的机会。“那天早上她很早就离开了屋子，一些孩子跟随袁厉害去上学了，剩下的一些年龄小的婴幼儿，还有行动不便的孩子在屋子里玩耍。”

    截至记者发稿前，袁厉害因心脏病突发，被送往离她家仅一墙之隔的兰考县人民医院救治，至今昏迷未醒。

    而袁厉害周边的邻居则联名向记者请求，希望能给袁厉害一个公道。“我平时就说她太傻了，这回出事儿了才知道事件严重。但她这人真的特别好相处，希望你们能帮帮她。”邻居说。

    民间救助的尴尬现实

    兰考县民政局提供的材料显示，袁厉害为城关镇北街村民，原名袁凤英，自1987年开始收养弃婴和孤儿以来，至今累计收养的孩童近百个，其中年龄大的已结婚成家。

    对于1月4日发生的火灾，目前公安部已经派出专家赶到兰考，火灾原因仍在调查中。

    据兰考县民政局提供的资料显示，目前兰考县注册在案的官方正式承认的孤儿仅500名。袁厉害收容的这些孤残儿童，虽皆未获得官方承认，但他们尚算是民间自发救助的“幸运儿”，而那些散落在农村各个偏僻角落，没有得到收养和救助的孩子，则更是命悬一线。

    兰考县民政局回应：“一般不识字的人发现弃婴和孤儿后，可以向村支部口头申请和推荐。”然而缺乏诸如救助站登记点等民政一线专业工作人员的主动的指导和帮助，最后能从“口头申报”变成最后官方资料的事实案例也少之又少，最后的情况是，大量需救助和收养的信息在田间地头就“蒸发”了，人们只好通过民间自发的方式解决这些孤遗儿童的生存问题。

    北京青少年法律援助与研究中心副主任张文娟告诉记者：“1992年之前，我们国家的收养规定相对空白，对收养关系成立的程序和条件没有具体规定，也就意味着从法律上可接受事实收养。1992年制定了《收养法》，1999年修订实施了《收养法》，收养弃婴或儿童以及社会福利机构抚养的孤儿，要求登记。”

    其实，袁厉害早在1992年之前就开始养育被遗弃儿童和孤残儿，她的作为全县闻名后，更有人上门给她送婴儿。对于袁厉害的爱心行为，兰考县民政部门并没有因对法律具体条款的变更及时与袁厉害沟通，袁厉害也并未觉得她的做法有不妥。此外，记者调查发现，兰考县民政局对于儿童资料的分类管理也存在盲区，他们并没有及时将《收养法》变化前和变化后，需登记和已“事实登记”的孩子进行分类管理和备案。

    职责不易界定的困局

    据了解，2011年，兰考县就正式成为河南省政府直管县。早在2002年起，浙江、广东、河南、辽宁、湖北等一些地方已经出现了在财政上省直管县的试点，浙江甚至已经在一些社会管理事务上进行省直管县的试点。兰考县作为时间并不长的直管县，一些经验还并不充足。与此同时，直管县政府职责归属的问题也困扰着当地民政部门。

    “我们的财政部分归河南省直管，但很多人事关系仍由开封市管理。”兰考县民政局副局长李美姣告诉《公益时报》记者。

    兰考作为省直管县，目前只进行了财政部分的直管。而社会管理职能上要实现“直管”还困难重重。

    此外，兰考县民政局还面临着实际操作过程中的难题。李美姣告诉记者，对于已进行“民间收养”但没有民政备案的“好心人”，民政局只能“动员”，但没权利强制执行。从现实情况看，地方民政部门“动员”的效率不高，效果也不理想。

    据了解，兰考县民政局的工作人员曾大规模地去袁厉害家里动员，袁厉害在极不情愿的情况下，将自己收养的十个孩子交给了民政局安排，剩下的就不了了之了。

    “因为这一次动员的难度很大，很费力，后来就没人再愿意去说服袁厉害了。”李美姣说道。

    正是民政局这样的“知难而退”，造成了兰考县民政局和袁厉害关系的微妙。就这样，“动员”和“执法”这两种方法都没发挥应有的作用：“动员”这种软性方法在民政局工作人员“碰钉子”后便停滞不前，而“执法”这种“硬性”方法也同样出现“硬伤”，或者干脆找不到匹配的具体法律以及执法部门。

    若即若离的“补贴”

    袁厉害长期抚养这么多孩子，民政局其实早已知晓。但民政部门对于袁厉害长期保持的是一种暗地关注，若即若离的方式。事实上，兰考民政局对袁厉害给予了不定时不定额的“补贴”。

    兰考县民政局副局长李美姣向记者出示了一个名为“2004年度至2006年9月底民政部门对袁厉害救助情况表”的文件，上面显示共拨款5900元、面粉1200斤、被子6条、衣服8件、旧衣服130件、方便面4件的资助信息。“其中5000块钱是给袁厉害增补房子用的。”李美姣补充道。

    其实，在2010年前，国家民政部还尚未推出孤儿津贴制度的两个标准，直到2010年11月，国务院办公厅发布了《关于加强孤儿保障工作的意见》，随后财政部和民政部才确立了抚养标准：机构抚养的孩子每人每月1000元，散居孤儿每人每月600元。

    事实上，兰考县民政局早在国家出台《关于加强孤儿保障工作的意见》之前就已对袁厉害进行“帮助”。但2010年后，对于国家给予孤儿补贴这样的政策性利好变化，兰考民政局却并没有随之进行工作方式的调整。对于袁厉害的年度补助金额仍沿用2004-2006年度的平均值，而未采用上述《关于加强孤儿保障工作的意见》中规定的每个孩子每月给予600元或1000元的补助标准。 

    缺位的官办福利院

    “以前，县级的民政部门没有资格申请建立儿童福利院，不仅特困县没有资格，连普通的县也没有资格，因此，全国只市级地区才有儿童福利院。”李美姣说。

    据了解，河南省儿童福利机构遵循“城市收养县区农村儿童”的顺序，但事实上这些市属儿童福利院并不愿意进行跨区收养，像SOS国际儿童村这样的机构还会存在挑选儿童的情况。那些智商高、健康孩子更容易被选中。那些有残障的农村孩子基本无处可去，而即便城市的福利机构愿意收养，从所在县再到市福利机构的整套审批程序走下来，就已耗费大量的时间和精力。而这段时间，这些没有任何生活保障的孩子根本“等不起”，只能被动地被安排在“临时安置点”。

    李美姣告诉记者，直到国家“十二五计划”的时候，国家才把县建儿童福利院列入计划范畴之内。“我们在2009年、2010年时向上级部门提出申请，希望建立县属儿童福利院，第一次是向发改委提出的申请，但被拒绝了。”

    “因为兰考县是特困县，对于财政的需求特别依赖。任何机构的建设都不能缺钱，所以最后的决定权在发改委。”李美姣说。

    在第一次提出建立儿童福利院的请求被拒绝后，兰考县再次向河南省民政局提出申请，最终获得通过。据李美姣介绍，目前第一批用于“儿童福利机构建设”的90万元资金，已于2012年12月划拨到兰考县民政局。

    路在何方

    “其实民间的慈善力量到达兰考的还非常少。还没有社会爱心企业和爱心人士来这里建孤儿院。”李美姣说。

    其实兰考县民政局这种期望不是没有道理。北京师范大学中国公益研究院院长王振耀说：“一个城市每天增加两个，一年就是六七百残疾儿童。要怎样解决？各国都选择鼓励民间力量加入进来共同解决这个问题。民办福利院是未来的发展方向。”

    王振耀说，过去民政福利是补充型的，主要照顾在儿童福利院（孤儿院）的孩子，社会上的孤儿还没有被纳入到福利体系，采用低保、五保等方法无法兼顾社会上所有的儿童。

    而据袁厉害的亲生女儿杜鹃介绍，在袁厉害抚养的孩子当中，残疾、有病的占了绝大多数。有的孩子进行了国家免费手术，重获了健康。而有的孩子的疾病没有列入国家免费手术的范畴，因此就一直没有进行治疗，有些因此夭折。“这些孩子生病或残疾了能被救治，或许就不会被抛弃。”杜鹃说。

    “因此，残疾儿童尤其是重残儿童，更广泛地讲是重残人，要不要给津贴和福利。不给，这些孩子就被抛弃。”王振耀说，“国家儿童福利制度到转型的时候了。第一步是孤儿，第二步是重残儿童，包括大病。过去我们认为这些是家庭责任、社会责任，现在要转到国家责任和政府责任。” 

    “政策的保障需要通过法律跟上。我国的《儿童福利法》的立法行动应该被提上日程了。”张文娟律师说道。

    此外，我国《收养法》规定，收养人资格上标注有“有抚养教育被收养人的能力”这条，但抚养教育能力该如何判定，这值得我们深深思考。就现实而言，我国法律在落实到儿童福利上，“情感福利”却往往是被忽视的内容。

    王振耀认为，政府应该做的是建立网络，提高资金支持，进行专业化的培训，提供设施包括房子等，让民间做，而政府加强管理和指导，在培训之后将来“家庭化”，鼓励更多的爱心人士加入进来。

    而对于社会中的有慈善之心的个人和企业来说，慈善行为若能多向特困县靠拢，并且不仅仅关注于物资的发放，选择延续性、发展性强的综合性福利机构是非常好的慈善方式。