■ 本报记者 张木兰

    善款如何使用更有效率？一个公益项目应承载怎样的使命？项目如果中途搁浅，所涉公益资产又如何保障？

    项目背后，是一条涉及捐赠人、公益机构、志愿者和受益人的紧密链条。在这个链条上，集合了众多爱心人士和社会资源。

    如何更好地配置公益资源？这是一所公益打工子弟学校关闭后留给我们的思考。

    “为什么关？”以及“关闭后公益资产的处置”和“捐赠资金的使用效率”并由此引发关于“公益项目使命”的思考，是我们要探讨的话题。

    经过两个月的努力与沟通未果后，7月中旬，公益民办学校北京市朝阳区第一新公民学校关停。随后，该校最大捐助方南都公益基金会表示，如果学校正当、合法的要求不能得到满足，将联合主要捐赠人共同起诉索赔，依法主张自己的合法权益。

    关闭风波

    北京朝阳区第一新公民学校（以下简称第一新公民学校）被迫关闭的事件要上溯到2011年11月。

    彼时，第一新公民学校接到朝阳区教委《关于开展扶持审批自办学校的回函》，对学校提出了11条整改意见。据新公民社工发展与教育中心（以下简称新公民发展中心）负责人蔺兆星介绍，2012年1月，学校在南都公益基金会立项拨款的支持下，花费近四十万元完成了整改，包括房屋顶棚使用防火材料，铺设橡胶操场等等。学校在整改后接受了相关部门的验收检查，等待教委的最后审批。

    审批结果迟迟未到，2012年5月30日，学校却接到了朝阳区金盏乡政府转达的朝阳区教委决定关闭学校的口头通知。

    随后，6月3日，第一新公民学校的负责人、南都公益基金会致函朝阳区教委，请求其继续推动对学校的扶持审批工作。其中写道：“南都公益基金会和我校高度重视，投入大量人力、物力，按教委要求，完全落实整改。继而，朝阳区各委办局和金盏乡政府顺利地对我校进行了验收检查。但是，2012年5月30日突然接到取缔我校的通知，令人费解。公益办学的道路本来就是教育的配合和补充。正值迎接党的十八大的胜利召开之际，维稳工作尤为重要，而金盏地区外来人口相当集中，仅南片两校在校生就1700多人，学生分流工作的压力极大。”

    请求无果，6月19日上午学校收到了来自金盏乡教育卫生科的责令停业关闭的《告知书》，要求学校停止一切教学活动。

    校方在6月19日下午与6月21日分别与金盏乡政府及朝阳区教委相关负责人洽谈后，在7月2日，致函朝阳区政府，试图获得支持。并提出三个办学方案：1、区教委继续扶持审批该学校；2、区教委或乡政府另寻校舍，委托新公民学校办学；3、乡政府或村委会收购现校舍，然后委托新公民学校办学。三个方案均未得到认可。7月16日，第一新公民学校召开全体学生家长会，安排学生分流工作。

    至此，经过两个月与政府沟通失效后，第一新公民学校关停已成定局。7月22日，新公民计划发起人、南都公益基金会理事长徐永光就学校关闭事件致信秘书处全体同事，称支持秘书处为维护新公民学校孩子与老师的权益、为保护公益财产权（包括有形和无形资产）与政府继续谈判。

    南都公益基金会秘书长刘洲鸿告诉记者，如果学校的谈判要求不能得到满足，基金会将联合学校的主要捐赠人共同起诉索赔。学校的谈判要求将在下文提到。

    要求和问题

    北京市朝阳区第一新公民学校原名京华希望学校，位于朝阳区金盏乡马各庄村，当时为私人民办学校，2005年，北马房校区设立，同年12月，获得了朝阳区教委颁发的办学许可证。2007年，南都公益基金会发起“新公民计划”项目，8月，在朝阳区教委的引荐下，北马房校区被南都公益基金会改制为朝阳区第一新公民学校。2008年9月，马各庄校区也被改制为新公民学校。

    2009年，由于政府实行土地储备拆迁，北马房校区关闭，将学生分流，其中大部分分流到马各庄校区。而关于北马房校区的补偿问题则一直悬而未决。

    此次，借马各庄校区被关闭的机会，南都公益基金会提出了“对南都公益基金会和其他爱心机构、人士在北马房和马各庄学校的全部公益投入进行补偿”的要求，同时还要求：1、保证不让一个孩子失学，不设置任何入学门槛；2、保证每一位教职员工的合法权益，妥善安置他们的工作，或给予合理的经济补偿，对于学生的分流和教职员工的安置，基金会将保持关注。

    实际上，在6月21日上午，刘洲鸿赴朝阳区教委与教委社会力量办学科周科长会面时，对方已经表态，朝阳区教委将妥善安置分流学生，保证不让一个孩子失学。

    蔺兆星告诉记者，金盏乡政府下达给第一新公民学校的《告知书》同时也抵达了金盏乡的另外3所打工子弟学校：同心学校、皮村新利学校和马各庄实验学校。这4所学校共计有在校学生三千人左右。关闭理由大同小异，或卫生不合格，或存在安全隐患，或未取得办学资质。同时，乡政府方面明确承诺给家长：学生绝不会失学，被分流后可以选择黎各庄小学和定福庄三小。

    记者在黎各庄小学发现，该学校为一所新建学校，收尾部分尚未完工。与被关闭的打工子弟学校相比，硬件上明显高出一筹。蔺兆星解释，黎各庄小学和定福庄三小虽然属于民办性质，但并非纯粹意义上的民办学校，而是“政府委托办学”。

    作为北京市外来务工人员聚集区，朝阳区承载着全市超过四分之一的外来义务教育适龄儿童。2010年开始，为解决打工子弟的教育问题，朝阳区教委提出了“政府委托办学”的概念，即整合腾退公办学校校舍用于举办民办学校，委托具有丰富教育教学经验的退休老师为校长，就近定向接收周边来京务工人员随迁子女。优惠政策为：对委托办学的举办者不仅免费提供校舍，还给予专项经费支持，如提供公用经费定额补助、负担校舍供暖费、负担教师保险费用总额的50%、为学校提供必需的教育教学设备设施等等。

    作为改革试点，该政策曾被朝阳区教委大力宣传，但却一直未在北京市普及。蔺兆星认为“政府委托办学”的标准值得探讨，暗箱操作的空间大，“起码应该有个招标环节”，另外，“政府委托办学”的学校政府对其扶持补贴力度大，同时又按照民办学校模式收取学费，这样的前提下都不允许市场化竞争，非常不公平。

    他认为政府此举并非出于真心解决打工子弟教育问题，他表示：“如果学生被分流到真正的公办学校，我无话可说。”

    “公益投入补偿”的说法

    事实上，在7月16日的分流登记中，有10%的学生家长表示要将孩子送回老家，近10%的家长仍在考虑，剩下的绝大多数学生则都选择了政府安排的两所学校。

    而由于关闭风波，几所打工子弟学校的部分教师已经开始去黎各庄小学和定福庄三小面试。事实上，抛开教学质量和学生的上学距离不讲，南都公益基金会提出的“保证学生入学”和“教职员工合法权益”的要求似乎已经得到了解决。

    问题开始集中在“公益投入补偿”上。

    刘洲鸿告诉记者，南都公益基金会已经开始进行相关法律咨询，一旦其要求不能得到满足，南都公益基金会将依据《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《基金会管理条例》和《中华人民共和国民办教育促进法》等法律法规，联合主要捐赠人共同起诉索赔。

    记者在南都公益基金会网站上发现，2007年至2012年6月，社会各界对第一新公民学校的资源投入统计约为1124.3万元。其中，包括南都公益基金会办学经费投入约677.1万元，项目投入约164.2万元，社会资源投入约283万元。

    据了解，目前我国还没有针对社会性资产处理的具体规定，所以政府往往容易忽视该问题。最近的一起相关案例是发生在5月末的“四川绵阳紫荆民族中学被拆”一事。由香港援建的四川绵阳紫荆民族中学在投入使用不到两年后，为给一豪华广场项目让路被拆。结果捐赠方收回了援建学校的200万港元，并将其回拨到特区政府设立的四川重建基金。

    而在第一新公民学校被关风波中，从南都集团到南都公益基金会到新公民中心再到学校本身，捐赠关系较为复杂。

    北京师范大学中国公益研究院院长王振耀坦言，新公民学校的公益资产涉及捐赠人、基金会及开办者多方的投入，资产并不是单纯归学校所有，归属亦不好划分。再者，关于公益资产的处置我国尚无具体的法律规定。绵阳紫荆民族中学的捐赠方比较单一，所以处理起来也简单。

    刘洲鸿坦言，作为南都公益基金会秘书长，他面临着向基金会理事会作出相应解释的压力。“学校08年改制后基金会持续每年都有大笔投入，现在学校说没就没了，没办法向捐赠方解释。如果说它存在十年，几十年，因为人口流动或者人口结构的调整，说学校没有必要存在，所以关了，这理事们都能理解。可现在是政府行为，人为的因素占主导，关键学校最初还是政府引荐的。这很难说清楚。”

    同时，对于蔺兆星来讲，作为“新公民计划”的执行方负责人，除了善款流向外，他还需要向南都基金会解释捐赠资金的使用效率问题。“比如年初根据朝阳区教委整改意见，学校投入的四十万，现在看来就没有任何意义，虽然这部分钱使用时符合基金会的宗旨和章程。”

    新公民计划

    2007年，南都公益基金会发起了“新公民计划”项目，资助非营利组织开展农民工子女教育、心灵关怀的志愿服务和公益创新项目，为农民工子女捐建民办非营利新公民学校。彼时，新公民学校是“新公民计划”的核心内容。

    随后，南都公益基金会又发起成立新公民社工发展与教育中心，作为“新公民计划”的执行方，主要服务于新公民学校。被赋予“解决农民工子女教育问题的第三条路”，新公民学校定位为非营利、平民性与高质量。发起人徐永光设想走一条由政府、企业、家长共同为农民工子女上学埋单的公益办学之路。

    然而，资金缺口大、社会筹款不利、政府支持不足、师资力量匮乏等一系列问题接踵而至。南都公益基金会的捐款除种子资金外，主要用于填补已改制学校的亏空，陷入“学校建的越多，投入则越多”的怪圈之中。项目设计之初“将用5至10年时间，捐建100所民办公益学校”的目标面临重重阻力。

    2009年，由于政府实行土地储备拆迁，第一新公民学校北马房校区关闭，学生分流。这让本已为数不多的新公民学校又少了一所。

    变革始于2010年。

    2010年4月12日，南都公益基金会在北京举行第一届理事会第九次会议，审议通过《南都公益基金会战略规划项目工作报告》，将新公民计划列为特定公益领域项目。

    《报告》中称：“新公民计划成立伊始选题起点高，但遇到一些困境。偏离原定位，导致新公民项目的社会影响力与实际效果不对称”，“改制的农民工民办学校起点较低，管理人事问题层出不穷、责任主体不清晰”，同时指出：新公民项目有必要，也可能调整、整合到新的战略框架中来。南都公益基金会正式开始对进行了三年的“新公民计划”进行调整。

    南都公益基金会计划在3至5年内完成由操作型到资助型的转变，迅速孵化新公民中心，并完成实质上的独立。

    除此之外，为了在财务上逐步退出，南都公益基金会还开始与公募基金会合作，增强对新公民学校的募款。在综合投入上，新公民计划由此前约占基金会总投入近70%的份额逐步缩减到三分之一。

    这一系列调整可以总结为“南都理事会逐步削减对新公民学校的支持，并扶持NGO接盘新公民计划的项目，将对新公民学校数量上的复制转为教育经验上的探索”。

    两年后，战略调整效果显现：截至2011年底，南都公益基金会在全国资助的新公民学校为11所，为每所学校提供了150万到200万不等的种子基金，合计投入2800万。而在计划中的其它项目上，则资助了全国116家民间机构开展163个公益项目，覆盖全国18个省市区，累计投入约5000万元。

    蔺兆星告诉记者，新公民发展中心一直积极与其它基金会和企业取得联系，以便获得更多资源，实现真正独立。第一新公民学校关闭后，中心将把在京的另外一所新公民学校作为重点，继续探索针对农民工子女的有效教育途径。

    在中国青少年发展基金会秘书长涂猛看来，“新公民学校”的尝试值得鼓励。涂猛认为，随着政府对教育投入的不断加大，打工子弟学校被撤并应该是迟早的事。“‘新公民学校’这个项目最要害的问题，是没有考虑到学校被撤掉之后所涉及的公益资产如何处理，这是项目在制度设计上的缺失。”涂猛说。

    王振耀则表示，国外在公益项目遇到问题时，公益资产的处理方法值得借鉴。比如先成立专家委员会，然后将利益相关方，尤其是捐赠方都聚拢到一起，共同商讨解决方案。