作为一种新型的政府公共服务方式，我国政府购买社会组织服务方面的发展正在提速。

    国务院日前批转发改委《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》。意见提出，研究制定扶持社会组织发展的政策措施，建立健全政府向社会组织购买服务制度。

    而近年来，多地政府已开始进行政府购买社会组织服务项目的尝试。本期，《公益时报》记者对深圳、北京、上海相关购买模式、制度建设、所遇问题等展开调查，以期呈现该领域当前的发展状态，并为相关人士提供借鉴和参考。

    深圳：制度保障政府购买服务

    ■ 本报记者 陈江宏

    早在90年代中期，深圳即已从城市环境卫生领域开始政府购买服务尝试，最早的购买尝试从城市环境卫生领域开始，此后逐渐延伸至行业服务、教育、医疗、养老、纠纷调解、社区服务等公共领域。目前深圳向社会组织购买服务的模式主要有采购、转移委托和资助三类。

    深圳市民政局民间组织管理局局长马宏表示，在社会公共服务上，“官退民进”是发展的大趋势。

    3亿元购买社工服务

    在深圳，政府部门购买社会服务的一个重要方式的是直接“采购”社工服务：对社工岗位按照程序进行招投标，中标单位按每个社工每年7万元的标准给付资金。

    来自深圳市民政局的介绍，深圳对这一模式的招投标引入了竞争性谈判，由市政府采购中心统一组织实施。在竞标中，会从采购人代表与专家库中随机抽选社工、财务、法律等专家组成评标委员会，最终按照机构上年度评估结果与机构表述、答辩情况7：3的比例进行评分，根据得分高低选择中标机构——2009年，该模式被评为“中国政策十大创新”。

    一年后，富士康员工连环坠楼事件让深圳社工走入公众视野。

    当时有评论人士认为，深圳是中国内地社会工作的先行地区，在其他办法都不能奏效的情况下，向富士康派驻社工应当是“最可行”的选择。2010年5月30日下午，“深圳关爱行动”动员会在深圳市公安局召开，一个由近千人组成的“义工”团体，开始进驻富士康公司在深圳的各大厂区，其中，有220余人正是深圳的专职社工。

    “当时，经过我们个案谈心，发现有489名年轻员工存在明显的自杀倾向……”曾参与富士康社工矫治的一名资深社工告诉《公益时报》记者，“针对青年工人们的具体情况，我们采取开展个案谈心、小组对话和社区活动等方式干预富士康的工人群体，效果非常明显。”

    2010年，曾任中国社工协会督导、深圳慈善公益网理事长颜政，亦亲身经历了这场考验，他告诉《公益时报》记者，促进政府购买社工服务，帮助企业建立社工制度，已经成为当前中国企业管理的必然要求。他介绍，以深圳慈善公益网售出的社工服务，这几年就已经“翻了几番”，从10年前的500元开始，到2010年，政府购买公益网的社工服务资金已达800多万元，“未来五年，我们要向社会提供社工服务5000万元，应该全都是政府购买”。

    而据马宏透露，目前深圳现有社工资格的人士已经超过3000名。近4年多来，市区两级用于社会工作发展的资金达3亿多元。

    “种子基金”

    在深圳，很多社会组织都知道“种子基金”，它依托福彩公益金设立。

    深圳市民间组织管理局局长马宏说，“种子基金”是通过深圳福彩公益金设立的专项经费，以资助社会组织开展的服务项目。在深圳，社会组织一年中有两次申报机会，申报成功的项目最多可获得50万元配套资金——一个项目要通过申请，必须要经历策划初审、专家评审、内部讨论、公示等程序。对于每个资助项目，将会开展中期绩效评估以及资金监管，政府给的资金也不会一次给完，视跟踪情况分期发放。 

    去年5月，深圳北斗社工服务中心的“深圳家政女工帮扶计划”在深圳福彩公益金的资助下正式启动。在向“种子基金”递交申请的3个月后，获批了48.9万元的配套资金。实际上，深圳北斗社工服务中心先后申请了多个“种子基金”，但并不是每个项目都能获批资金。而他们总结认为，若想向政府要到钱，首先就是注重扶贫关爱的项目，其次要有创新，第三在资金和操作度上还要具有可行性。

    “我们要将政府与社会组织关系界定清楚”，马宏认为，政府采购社会服务的过程中，应明晰自己的角色定位：让公共服务交由社会组织提供，政府则全力投入到公共服务的规划、资金安排和监管中——政府不仅是“买方”，更是社会组织的“伙伴”。

    来自深圳市民政局的声音：“种子基金”自2008年起，已经征集了500多个社会公益项目，经评审对其中103个公益项目进行资助，总资助额达4700万元；与此同时，深圳每年还举办“公益创意项目电视选拔大赛”，也前后征集了500多个公益项目。这两个直接对项目进行资助的渠道，使得不少社会项目得以落地。

    创新与担忧

    马宏认为，深圳的举措是源于对社会组织性质、地位和作用的重新认识，明确其作为市场经济体系不可或缺的一环，以及作为社会治理的主体之一。政府利用社会组织的资源和渠道，通过资助形式，由社会组织提供服务产品。目前在深圳，所谓“资助”主要通过补贴制、服务券制和项目制来实现。

    深圳民政局相关人士也坦言目前还存在一些问题，例如购买服务的事项范围缺乏明确界定，购买服务的财政预算制度还没有真正建立，购买服务的合同文本不够规范和完善，监管评估体制机制还存在不足等等。 

    而在深圳民管局局长马宏看来，未来深圳的政府部门在向社会组织采购社会服务时，将进一步完善政府向社会组织购买服务政策，主要将通过推进“种子基金”和公共财政资金的对接、建立社会组织信息披露平台、完善社会组织评估指标体系等方式加以改革。同时，社会组织也需要思考如何提升服务质量和服务能力。

    即便如此，大量社会组织的担忧亦存在。“我们机构还没有资质，也肯定申请不到”，有草根NGO工作人员向《公益时报》记者反映，看似复杂的流程也让一些草根机构望而却步。不少圈内人士也流露出对书写“项目书”的压力。“因为资金不充裕，请不了很多人手，我就自己写，20多页内容，但最快也要一星期。如何书写更完美、更专业的项目书，是不少人必须要直面的难题。”

    上海：“政社合作”社区服务初见成效

    ■ 本报记者 马怡冰

    上海的相关实践已经开始近3年，经验表明，相比于传统的单向度控制式管理，通过社会组织与政府的协同治理，充分发挥社会组织推进自律自治、形成社会认同、促进多元融合等作用，更有利于提高社会建设与管理的效果。

    购买社会服务的上海实践

    2010年9月，莘庄镇政府决定把由政府管理的“社会组织服务中心”托管给第三方机构——屋里厢社区服务中心，希望他们能更好地整合小、弱、散的社会组织。该中心从2008年成立至今，已先后托管了浦东新区三林世博家园市民中心、杨浦区延吉街道睦邻中心、浦东新区上钢新村街道残疾人服务中心等公共服务设施。

    一批根据莘庄地区实际情况而专门定制的项目也如火如荼地投入到了运行当中。“莘艺荟”项目便是其中之一。

    据项目负责人吴琼介绍，“莘艺荟”是社区草根文体组织的自治平台。在2010年4月，他们对莘庄镇的社区组织进行调研时发现，虽然当地有不少民间团队，但由于组织结构不尽合理，能承接政府社会事务的社区社会组织偏少，所以他们想到或能通过建立平台帮助各个组织进行能力建设，以此提高其业务能力。

    通过一年多努力，目前“莘艺荟”整个能力建设体系涵盖四个方面：能力建设模式图、网络图、理事和团队负责人课程体系。在莘庄镇的七个片区共成立了七个分会，拥有理事57人，参与总人数约5000人。而莘艺荟总会于2011年12月5日成立，大会选举产生了总会会长和理事会成员，莘庄的257支草根文体组织真正拥有了自我服务，自我管理、自我发展的平台。

    吴琼表示，他们考虑在适当的时候将一些已经具备了一定实力的团体引入公益孵化园接受孵化，使其有机会注册成一个正规的社会组织。

    经过三年多的实践，这种政府购买第三方服务的模式被不断认可。以莘庄为例，政府在购买项目服务的力度上逐年增加。

    吴琼坦言，作为第三方服务机构，他们的工作得到了多方的支持和关注，但是仍面临着诸多挑战。

    首先，社区组织与专业组织落地社区，有时会挑战居委会原本的运作机制，使居委会有一种对方越俎代庖的感觉，使其权威性受到挑战和质疑；其次，专业社会组织在进入社区落地服务过程中，部分存在“水土不服”症状，在宣传推广、居委沟通、人员稳定、需求把握等方面存在不足。

    她认为，社会组织提供社区服务，政府对社会组织还是要扶持，不是给了钱就放任不管了，特别在基层关系的协调上还是要支持的。政府不能把社会组织作为服务购买以外的行政任务的承接方。

    购买资金来自福彩公益金

    早在2009年，上海市民政局启动了上海社区公益招投标和创投项目，从福利彩票公益金中安排专项资金，通过公益招投标和创投的方式购买社会组织的服务，并为获选的社会组织提供能力建设。

    第一届上海社区公益创投活动吸引了124个公益性组织的154个创意项目参与。经过严格筛选，最终产生了59个获选项目，涵盖了为老服务、青少年服务、残疾人服务、就业服务和帮教服务，市级彩票公益金资助金额为995.42万元。招投标项目则最终有127个社区公益项目中标，包括安老、助残、扶幼、济困等，实际资助金额为3983.57万元，受益的民政服务对象达到59.2万人。

    到了2010年，第二届公益创投的获选项目达到65个，市级公益金资助金额达1137万元。

    为了保证公开透明，上海市民政局专门建立了上海公益招投标网站，与之相关的政策信息都能在网上找到，所有公益创投和招投标项目也都要在网上公开，向社会公示。

    2010年10月，上海市民政局发布了《关于进一步规范上海社区公益服务项目招投标工作的通知》和《关于进一步规范上海市公益创投活动的通知》。2011年2月，《关于规范上海社区公益招投标（创投）项目财务核算管理的通知》出台，招投标和创投项目的财务流程走上规范化道路。

    今年2月初，上海市民政工作会议召开。据了解，上海将继续推动社会组织改革创新，深化社会组织能力建设。同时，市、区两级福彩公益金拟安排1亿元用于社区公益服务项目创投和招投标。

    北京：草根NGO参与采购的喜与忧

    ■ 本报记者 张明敏

    “我们去年7月份在朝阳区参与申请政府购买社会组织服务项目，9月份获批拿到了10万元项目款，准备在今年8月底之前，在北京市建立30个儿童流动书屋。目前项目已经建成约15个。我们感觉这是政府和社会组织在社会活动领域的有益尝试，有助于草根社会组织的发展。”“快乐小陶子”流动儿童图书馆公益项目负责人安庆华对《公益时报》记者说。

    北京市民政局2011年3月发布了开展服务民生行动规划，宣布要围绕服务民生类、公益服务组团类、专业服务类、培育发展类、参与社会管理类五大方面购买600项社会组织公益服务项目。

    而据2012年1月由北京市民政局、社团办主办的北京市社会组织公共服务平台发布的消息，市社团办对社会组织在服务民生行动中申报的3363个项目进行了遴选，从福彩公益金中出资390万元，购买101个社会组织公益服务项目，主要包括社区服务、扶贫救助、扶老助残、志愿服务四个方面。

    记者发现，在北京，像“快乐小陶子”这样的社会公益组织在政府购买社会组织服务中申报项目涉及的社会服务种类繁多，如儿童、教育、养老等诸多方面。

    虽然也能成功获得购买，但是很多类似“快乐小陶子”这样的草根公益项目在参与政府购买的过程中依然显得力不从心，主要是因为“门槛”。

    据记者了解，根据北京市政府购买社会组织服务实施情况，北京市能够接受政府购买社会组织服务的社会组织除朝阳区之外，均要求必须为民政注册NGO。北京市只有朝阳区能够接受绕道工商注册的NGO参与购买。

    “政府对于购买社会组织服务应该更加开放、公平、包容。很多草根NGO在项目创意、实施、效果上并不输于大型NGO，对于草根NGO，政府购买应先给机会再看表现。”安庆华说。

    而还有一些NGO离政府采购还颇有些距离。

    记者采访了挂靠在北京市朝阳区某街道办的“小蚂蚁”义工组织，项目负责人陈鑫源称：“‘小蚂蚁义工’现阶段发展还属于是成长期，还有很多制度和队伍建设需要完善地方，现在还不具备政府购买条件，但是我们有一些很好的项目和服务案例。”

    陈鑫源认为好的项目是获得青睐的关键，“政府购买成功固然是好，但是公益组织应该有些有创意、可操作、效果好的项目，这些好的项目一定也能够获得社会的青睐。”

    以保护动物小猫为目的的动物保护组织“幸运土猫”，现在挂靠在北京市志愿者联合会下。“幸运土猫”负责人曾莉表示，对于政府购买一事，认真比对申请条件后发现很多都是不符合的，政府购买应该在针对性和针对面上再广一些。虽然“幸运土猫”没能赶上政府购买，但“做公益就是做善事，做好公益需要的更多是平常心。”曾莉说。

    ■ 本报记者 张明敏

    《公益时报》：您如何看待政府购买社会组织服务这种模式？

    王振耀：我国社会在发展过程中，涌现出了诸多的社会需求，这些社会需求原先都由政府来解决，导致政府机构设置臃肿，也使政府办事效率降低。在这个过程中，国内社会组织纷纷成立，建立自己的服务对象并长期为其服务，这些社会组织无论是在服务质量、数量、方式上都能给服务对象很好的效果，为此政府考虑需要从专项资金中拨付部分资金来购买社会组织服务，减低政府运作压力，同时政府购买资金也使社会组织得到很好的发展。

    政府购买社会组织服务是公共服务政策改变的一次全新尝试，是消除社会过度竞争重要手段。当前政府购买社会组织服务在国内才刚刚兴起，申报购买的服务模式也正在逐步修改和完善过程中，效果目前来看还有待进一步观察。但政府购买社会组织服务是政府下放权力的表现，应该说这种模式是向好的。

    《公益时报》：目前，政府购买服务中哪方面是当前急需的？这种购买是市场行为吗？

    王振耀：我觉得社会公益服务和社区便民服务应该是急需购买的，特别是养老问题、小孩上学问题等，这些都是民生之本，解决得好坏直接反映在社会民意上。

    这种购买当然算是一种市场行为，但又不能完全等同于经济领域下的市场行为。社会组织服务应该是一种市场服务行为，政府购买社会组织服务应该推动高质量的社会服务产品出现，对产品标准、评价应该有很清楚、很细化的评价模式。但现在我国政府购买社会组织服务还有很多管理制度不完善，标准太粗、制度没有细化的地方。国外在早些年前已经有了很成熟的案例，应该更多引进国外标准、评价机制，对国外案例进行深入剖析，找到适合中国政府购买社会组织服务的发展之路，我国政府购买还有很长的路要走。

    《公益时报》：社会组织能提供如此多的服务供政府购买吗？

    王振耀：这个问题非常好。政府购买社会组织服务有一部分服务是能够买到的，但还有一部分服务政府迫切需要社会组织承担。社会组织自身实力高低不一，可能有些政府项目社会组织拿不下来。据广东省相关统计数据，现在社会组织仅能承担15%的政府大型服务，这就是现状。

    《公益时报》：在市场经济条件下，您是否担心政府购买社会组织服务会使社会组织变得逐利？

    王振耀：社会组织提供服务是“善”的竞争，善的竞争是有针对性的，不是所有领域的，每个组织交集不太明显，都只能做好自己的一块，所有不用太担心逐利情况的产生。

    应该注意的是现在过度市场化的招标竞争体制，招标竞争门槛太低，招标机制、招标制度太粗。应该有一个很细化、公平的制度来进行管控。采购公共服务项目一定是一个公共管理机制的调整，原来我们是竞争“黑”，现在我们就要竞争“善”。

    公共管理不到位，很多就停留在道德层面，而我们完全靠道德来解决问题是不可能的。公共服务政策已经到了迫切需要调整的阶段，公共服务是社会价值的最大化，社会服务组织的信誉标准高于一切。我们准备迎接公共服务政策改变的时代到来。 

    《公益时报》：您觉得政府购买社会组织服务今后的走向是什么？

    王振耀：是一个向好的趋势，应该是政府越来越多地购买社会组织的服务，社会组织也应该提供越来越多更良善的服务。整个社会应该进入良性的循环，很多社会组织因政府购买服务而成长，社会组织提供的产品也越来越多。这些产品包括社会道德建设，即“善的建设”。政府购买社会组织服务开了一个好头，还应该在购买过程中将各种标准进行细化和完善。未来，政府购买社会组织服务应该会成为一种常态机制，也是一种公共服务政策的“变脸”。