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2016-06-21 来源 :公益时报 作者 : 王勇
6月16日，(以下简称《意见》)。《意见》要求加快形成家庭尽责、政府主导、社会参与的困境儿童保障工作格局。
《意见》提出，要构建县、乡、村三级工作网络，在县一级建立强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预等机制，在乡镇一级建立困境儿童信息台账，在村(居)民委员会设立儿童福利督导员或儿童权利监察员，负责困境儿童保障最基层的日常工作，不断充实和提升基层工作能力。
6月17日，民政部召开困境儿童保障政策专题新闻发布会，民政部社会福利和慈善事业促进司副司长徐建中表示，保障的内容由基本生活、基本生存向教育、医疗、救护、康复、服务等拓展，标志着我国儿童福利制度进入了一个崭新的发展阶段。
困境儿童面临突出问题
《意见》指出，困境儿童包括因家庭贫困导致生活、就医、就学等困难的儿童，因自身残疾导致康复、照料、护理和社会融入等困难的儿童，以及因家庭监护缺失或监护不当遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害等导致人身安全受到威胁或侵害的儿童。
据徐建中介绍，目前困境儿童面临一系列突出问题。
一是基本生活仍存在困难。除了弃婴、孤儿和艾滋病病毒感染儿童纳入了国家孤儿保障外，其他困境儿童主要通过低保、临时救助等方式保障，有的还尚未纳入保障。
二是医疗、教育保障有待加强。尤其是残疾儿童的医疗、康复和特殊教育。
三是监护存在困境。法定抚养人无力抚养儿童等困境儿童不仅是生活困难的问题，相当一部分缺乏有效家庭监护，基本人身安全面临风险。
在困境儿童保障方面同样存在一些亟需解决的问题。一是基层工作力量薄弱，政策落实难。乡镇(街道)和社区直接面向儿童及其家庭，承担着摸底排查、动态管理、补贴发放、探访巡查、监护监督、关爱帮扶、心理疏导等工作，但缺乏工作力量。
二是工作机制有待健全。尚未建立系统化、制度化工作机制，部门联动反应和协作配合机制有待加强。
三是社会力量参与不足。对社会组织、志愿者、专业社会工作者等社会力量的引导、支持不足，行政资源与社会力量的衔接有待加强。
《意见》对这些问题均进行了回应，并提出坚持家庭尽责、政府主导、社会参与、分类保障的原则，加快形成家庭尽责、政府主导、社会参与的困境儿童保障工作格局，建立健全与我国经济社会发展水平相适应的困境儿童分类保障制度，困境儿童服务体系更加完善，全社会关爱保护儿童的意识明显增强，困境儿童成长环境更为改善、安全更有保障。
分类保障 有效衔接
针对困境儿童生存发展面临的突出困难和问题，《意见》从保障基本生活、保障基本医疗、强化教育保障、落实监护责任、加强残疾儿童福利服务等五方面提出具体措施。
在生活保障方面，将困境儿童分类纳入孤儿保障、特困人员救助供养、最低生活保障、临时救助等范围。
在医疗保障方面，对困难的重病、重残儿童，居民基本医疗保险和大病保险给予适当倾斜，医疗救助对符合条件的适当提高报销比例和封顶线;对低保家庭儿童、重残儿童、纳入特困人员救助供养范围的儿童参保给予相应补贴。
在教育保障方面，对于家庭困难的残疾儿童，积极推进包括义务教育、高中阶段教育在内的12年免费教育，推动建立随班就读支持保障体系。
对监护缺失、监护不力和不当的困境儿童，分类明确了替代监护的责任主体和相应程序，同时对缺少监护人的服刑人员和强制隔离戒毒人员未成年子女等也做了安排。
此外，还要求加强残疾儿童福利服务。对于0~6岁视力、听力、言语、智力、肢体残疾儿童和孤独症儿童，加快建立康复救助制度，逐步实现免费得到手术、康复辅助器具配置和康复训练等服务。对于社会散居残疾孤儿，纳入“残疾孤儿手术康复明天计划”对象范围。支持儿童福利机构在做好机构内孤残儿童服务的同时，为社会残疾儿童提供替代照料、养育辅导、康复训练等服务。纳入基本公共服务项目的残疾人康复等服务要优先保障残疾儿童需求。
设立儿童福利督导员
为确保惠及困境儿童的保障政策落到实处，把困境儿童保障工作做实、做细，《意见》提出，要构建县、乡、村三级工作网络，在县一级建立强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预等机制，在乡镇一级建立困境儿童信息台账，在村(居)民委员会设立儿童福利督导员或儿童权利监察员，负责困境儿童保障最基层的日常工作，不断充实和提升基层工作能力。同时，要充分发挥群团组织优势，广泛动员社会力量，建立起覆盖城乡、上下联动、协同配合的工作体系。
《意见》在三级工作网络建设中，村(居)民委员会这一级明确要在村(居)设立儿童福利督导员或者儿童权利监察员。
“之所以设立这个角色是在总结民政部跟联合国儿基会与我们合作开展的中国儿童福利示范区项目，以及总结民政部在全国31个省市自治区50个县、市、区开展的适度普惠型儿童福利制度建设试点工作，以及总结民政部在全国101个县、1010个村开展的全国基层儿童福利服务体系建设试点工作，及浙江省在所有县市建立儿童福利督导制度、设立兼职或者专职儿童福利督导员等实践经验的基础上，提出的一个符合中国国情而且可复制、可以解决儿童问题的重要举措。”徐建中表示。
徐建中强调：“目前，仅浙江省经系统培训统一颁发证书的儿童福利督导员就有2万余名，现在我们在全国各地正在进行试点、积极推广经验做法。从目前看，儿童福利督导员的具体职责：一是负责排查困境儿童基本情况，登记建档;二是定期走访困境儿童家庭，了解困难，及时回应诉求;三是指导和督促监护人履行监护职责，形成督导日志，向上级指导中心反映动态;四是帮助困境儿童及家庭联系相应部门，争取落实各项保障政策等。”
鼓励社会力量参与
《意见》贯彻了坚持社会参与的原则，要求积极孵化培育相关社会组织，动员引导广大企业和志愿服务力量参与困境儿童保障工作，营造全社会关心关爱困境儿童的良好氛围。
加快孵化培育专业社会工作服务机构、慈善组织、志愿服务组织，引导其围绕困境儿童基本生活、教育、医疗、照料、康复等需求，捐赠资金物资、实施慈善项目、提供专业服务。
落实国家有关税费优惠政策，通过政府和社会资本合作(PPP)等方式，支持社会力量举办困境儿童托养照料、康复训练等服务机构，并鼓励其参与承接政府购买服务。支持社会工作者、法律工作者等专业人员和志愿者针对困境儿童不同特点提供心理疏导、精神关爱、家庭教育指导、权益维护等服务。
鼓励爱心家庭依据相关规定，为有需要的困境儿童提供家庭寄养、委托代养、爱心助养等服务，帮助困境儿童得到妥善照料和家庭亲情。
积极倡导企业履行社会责任，通过一对一帮扶、慈善捐赠、实施公益项目等多种方式，为困境儿童及其家庭提供更多帮助。
困境儿童与孤儿、农村留守儿童
徐建中在新闻发布会上还对《意见》与孤儿、农村留守儿童保护相关意见的关系进行了解读。
徐建中表示：“总体来说，孤儿保障工作的意见是我国第一个儿童福利政策性文件，对整个儿童福利制度建设具有基础性、开创性意义。而困境儿童保障工作《意见》，是我国又一个儿童福利政策性文件，在我国儿童福利制度发展史上具有继承性、拓展性意义，标志着我国儿童福利的范围由弃婴、孤儿向困境儿童拓展。保障的内容由基本生活、基本生存向教育、医疗、救护、康复、服务等拓展，标志着我国儿童福利制度进入了一个崭新的发展阶段，这与其他国家现代儿童福利制度发展的路径总体上是一致的，必将推动建立与我国经济社会发展相适应的现代儿童福利制度。”
对于2016年2月国务院印发的《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，徐建中表示：“这两个《意见》的指导思想、基本原则以及贯穿的儿童优先、儿童利益最大化这个思想是一致的。解决问题都强调家庭尽责、政府主导、社会参与。具体来讲二者又有区别，一是从农村留守儿童和困境儿童的覆盖区域来讲，农村留守儿童主要在农村;困境儿童不仅包括生活在农村的，也包括生活在城市的。二是从留守儿童和困境儿童的生存状态看，农村留守儿童因父母双方外出务工或一方外出务工，有一定的经济来源，其面临的主要问题不是经济贫困问题，而是监护问题;困境儿童有一部分是缺乏有效监护，但多数是家庭经济贫困或者是自身残疾，他们面临的主要是生存和发展的问题。三是从留守儿童和困境儿童解决问题的重点看：农村留守儿童需要解决的核心问题是关爱保护，困境儿童需要解决的核心问题是基本生活、教育、医疗等兜底保障、精准帮扶。”
■ 本报记者 王勇
