联合国《国家废弃物管理战略指南》中文版首次发布 或将助力中国深化完善废弃物管理

　　（2021年12月10日）《国家废弃物管理战略指南》（后称“指南”）英文原版于2013年由联合国环境规划署（UNEP）和联合国训练研究所（UNITAR）共同编写、发布。中文版由深圳市零废弃环保公益事业发展中心获得联合国环境规划署授权，联合清华大学人文学院绿色世界公众史学研究中心、天津市西青区零萌公益发展中心，于近期编译完成。

　　近日，三家编译机构和万科公益基金会联合举办了“UNEP《国家废弃物管理战略指南》（中文版）发布暨宏观视野下垃圾治理研讨会”，首次面向公众公开指南中文版。研讨会上，与会专家介绍了指南的由来、应用和展望，探讨了中国的废弃物管理进展，分享了国际的管理经验，期望能在中国“双碳”目标的大背景下，为构建和落实可持续生活垃圾治理体系提供参考。

　　固体废弃物管理是推进生态环境保护工作不可或缺的重要一环，与大气、水、土壤污染防治密切相关。根据生态环境部的最新数据，2020年196个大、中城市产生了一般工业固体废物13.8亿吨，工业危险废物4498.9万吨，医疗废物84.3万吨，城市生活垃圾23560.2万吨。固体废物产生、收集、储运、利用、处置的过程，需要政府、企业、公众协同共治。

　　“这几年来，能明显感觉到国家在固废、环卫、社会治理、社会文明等各个角度，大力推动固体废弃物管理的发展。”万科公益基金会秘书长陈一梅称，“尤其是这两年‘双碳’目标和循环经济规划发布以来，广大社会都在寻求可持续发展的方法和路径。”指南正是在这样的大背景下进入了大众视野。

　　中国的废弃物管理可以如何进一步深化？指南或许能为中国带来很多的启发。

　　指南是一部从全球可持续发展的角度出发、站在国家宏观层面研究废弃物管理的综合性著作。它强调了废弃物管理的优先次序，运用“倒三角”分析框架，指出废弃物管理的最优选择应是预防产生，最应避免的是末端处置，资源回收利用应遵循梯级顺序。同时它指出，国家废弃物的管理战略应是一个参与式的过程，在实施过程中应重点关注建立健全废弃物治理的体制机制、夯实政策基础、构建多方参与的利益相关体。该指南对废弃物健全管理可带来的多重环境、经济和社会效益也进行了系统性的阐述。

　　清华大学人文学院绿色世界公众史学研究中心的梅雪芹教授指出，指南的编译是学术研究的有机组成部分，也是未来进行环境宣传、人才培养和价值观塑造的有机组成部分。指南强调的防止和减少源头废弃物，切实关系到了人们对废弃物的认识和行动。

　　天津市西青区零萌公益发展中心理事张伯驹感慨，指南的发布也正是在零萌（零废弃联盟）成立的十周年。十年前，他们曾提出，垃圾管理工作需有前瞻性的、具体的、反映社会共识的远期目标，但十年后，这个工作的进展依然略显不足。他希望指南能进一步推动行动者、研究者和媒体形成共同体，共同推动中国的废弃物管理。

　　健全废弃物管理，价值何在？

　　指南指出，废弃物健全管理可以从可持续发展的三大维度——环境、经济、社会——给人们带来的价值。在环境方面，废弃物管理可以降低对水、气、生物圈的环境影响，降低有害物质带来的风险，减少温室气体排放，减少对原生材料的需求，保护公众和从业人员的健康。在经济方面，可以增加新的商机，为GDP做贡献，节省资源开采成本，并保护人们的健康来降低医疗成本。在社会发展方面，可以创造就业机会，帮助从事回收的工作人员解决平等和贫困问题，使居住区更宜居，使公众的态度和行为变得更环境友好。

　　天津市西青区零萌公益发展中心政策主任谢新源举例称，厨余垃圾如果被混入其他垃圾，就会造成蚊蝇鼠害，或经焚烧变为有害物质，影响人们健康，但如果分类处理，则可以转化为有价值的有机质。“废弃物管理可以提高资源效率，降低对原生资源的消耗，这一点在国家层面更加突显出战略意义。”谢新源说。

　　运用优先次序原则，实现经济增长与资源消耗“脱钩”

　　指南中提到的“经济增长和资源消耗‘脱钩’”，意味着废弃物的产生量不再随着经济和消费增长而增长。这与中国十四五期间强调的“循环经济”具有一致性。

　　过去往往认为，垃圾产生量和经济发展水平“天然”具有线性相关关系，并需要根据这种关系不断建设更多垃圾处理设施。而现在，指南指出，如果运用“废弃物管理优先次序原则”，更多考虑把资源留在产品生命周期的系统中，那么就能避免建设过多的末端处置设施。

　　优先次序原则把废弃物管理的各类措施分为“预防产生、源头减量、循环再生、回收利用、末端处置”这五个层次，显示为倒金字塔结构。具体体现为：首先要在预防废弃物产生方面优先展开⾏动；其次是源头减量，包括重复利用；再次是循环再生，包括进行堆肥和厌氧消化；再下⼀层级是材料的回收和能源化利用，包括焚烧、填埋气发电等；最后的选择才是末端处置。这5个层级从高到低，对环境的负面影响逐步加大，对资源的利用则越来越不充分。因此《指南》强调应当优先选择倒金字塔靠上层级的措施来减少资源消耗，而下层的措施则要尽力避免。

　　关于指南提到的预防产生和源头减量，联合国环境规划署亚太区域办公室Mushtaq Memon博士进行了解释。他举例称，比如过去喝100杯饮料需要扔100个一次性杯子，但是如果使用耐久的杯子，我们就可以喝100杯饮料才扔1个杯子，这就节约了资源。再比如中国也有共享汽车，如果可以为其延长使用寿命、加强维护，它就可以用到更多的时间、用在更多的场景，实现更好的共享资源的使用，获得更好的循环。他指出，这就是循环闭环的概念，类似概念还可以推广到很多地方。

　　联合国环境规划署的Ainhoa Carpintero Rogero也提出，联合国正在研究通过各种手段提高循环经济的效率，希望从源头减少原材料的使用，而非在末端减少废弃物。“目前我们已经做了很多探索，我想现在这些探索比较成熟了，可以让公众慢慢参与进来，大家能够一起来达成这个目标。”

　　以一体化管理应对废弃物管理中的复杂性

　　指南提到，废弃物相关的管理方案往往由国家部委和地方政府分别制定，但如果这些部门条块分割严重，缺乏良好沟通，制定出的方案就可能变得碎片化；因此需要注重“一体化管理”，注重废弃物不同议题之间的协同，注重废弃物管理与其他公共事务之间的关系。

　　作为指南编著项目协调人，Ainhoa Carpintero Rogero女士说，指南本身在撰写过程中就注重保证与相关议题的公约、倡议是同方向的，是有互动的。例如，指南对发展中经济体危险废物管理培训资源包和《巴塞尔公约》其他相关工作起到补充作用；又如，指南与旨在促进源头减量、重复使用、循环利用高层对话的亚洲区域3R论坛形成了相互配合。

　　同济大学循环经济研究所的杜欢政教授认为，目前中国对废弃物管理的顶层设计和废弃物管理的优先顺序已经有了很大提升，但在国家废弃物战略管理当中，九龙治水的问题仍然存在。他以某地方为例说，秸秆、畜禽养殖、粪便是农业部门管，生活垃圾是绿化市容管部门管，建筑废弃物是住建部门管，污泥是水务部门管，再生资源是商务部门管，医废危废是生态环境部门管，各个部门各管一段。“但是废弃物本身从物质流上来讲，应该用产业共生的方法来建项目。”他说，“本来所有的废弃物，按照物质流、价值流、信息流和环境流的角度，是应该做统一设计的。如果能以产业共生的方法处理废弃物，成本也相对比较低。”

　　中国矿业大学（北京）文法学院副院长谭爽认为，如果缺少一体化管理，那么碎片化的问题就会影响效果和效率。她举例说，如果不经过多方的协调和协商，拿出一个系统性的战略目标，并且要对它分解落实和追踪反馈，那么由于废弃物问题只是地区管理者面对的众多公共议题中的一个，大家很难能够长期持续朝着一个同样的方向努力。又如，社区垃圾分类如果能跟基层党建、社区营造、居民参与社区公共事务等议题整合在一起来考虑和推进，将会达到更好的效果。因为对于基层而言，这些任务来自于不同的上级部门，但都会落到他们的肩上，如果没有很好的整合，有可能会导致这种资源和精力的消耗，但如果能很好地整合在一起，那可能就有事半功倍的效果

　　落实科学管理，需加强数据统计

　　指南指出，要对废弃物管理做出好的决策，管理者就需要可靠的信息和量化数据。在战略制定过程中，厘清现状离不开数据；在设置目标时，需要有量化指标。在战略执行阶段，各类政策措施达到了什么成效，在环境、经济、社会方面取得了哪些效益，成本效率如何等，也都只有可靠的数据才能提供答案。而在战略的检讨和更新环节，则需要对目标的完成情况进行测量，识别影响成效的障碍，并向政府和各利益攸关方报告评估结果，这些都离不开科学的数据统计。

　　中国科学院生态环境研究中心周传斌研究员介绍了他们团队参考UNEP Wasteaware基线指标完成的我国城市生活垃圾管理可持续性评价结果，发现我国过去40年的城市生活垃圾无害化率取得突破，从最早的6.9%提升至98.5%（城市和县城合计），垃圾产生量与消费水平也有脱钩的趋势，废弃物管理人均投入强度增长了35倍，法规制度得分也从8分升至83分。但是，在估算生活垃圾回收利用率时，却发现很难找到全国尺度的数据，只能粗略测算全国水平可能在15%左右，而且可能存在正负30%的偏差；另外，村镇垃圾产生量数据、生活源数据和外卖、快递、快消品等新兴产废单元的数据如何统计和共享，也是一个痛点。“在UNEP的评估体系中，国家生活垃圾垃圾管理部门的完整性的一项重要指标，我国未来需要有一个部门或工作协调小组统筹固废管理，对整体的废弃物管理以及数据统计进行协调。”周传斌说。

　　联合国环境规划署巴塞尔公约亚太区域中心苏州分中心（筹）副主任吕溥研究员也认为，《关于进一步推进生活垃圾分类工作的若干意见》设定了全国城市生活垃圾在进入焚烧和填埋设施之前的回收利用率要达到35%以上的工作目标，但很多省市的垃圾焚烧中长期专项规划却把垃圾焚烧的比例做到了80-90%、甚至100%；之所以出现这种看似矛盾的现象，部分是因为部门差异、地区差异导致垃圾产生量、收运量、资源化利用率等数据统计口径不一。

　　做好“多元共治”，中国的垃圾管理还有提升空间

　　指南提出，在国家废弃物管理战略的制定、实施、以及检讨和更新这三大阶段中，关键是要采用多元参与的方式和具有包容性的程序，以保障政府、企业、公众等各类主体具有主动性并给予广泛支持——否则国家战略几乎注定会失败。

　　指南总结了废弃物管理中典型的相关方：废弃物的产生者、战略制定和实施的贡献者、废弃物管理系统中的操作者、对其他主体工作成效的审核与评论者。指南建议从国家层面建立一个能聚拢关键利益攸关方的协调委员会及其分支委员会、工作组、利益攸关方小组等，让各方都可以找到最适合自己的位置和层级来发挥作用。

　　吕溥研究员对民间组织的参与废弃物议题表示肯定。他举例说，公众在看待焚烧设施问题的时候，不再单纯只考虑二噁英等污染物毒性的问题，还对于程序性问题、环评手续等有了更深的认识，并且不再为了反对而反对，而是同时考虑解决方案，原来无解的如厨余资源化问题，现在变得有解了。民间组织对于废弃物管理理念的普及和行动，在这种转变中起到了重要作用。

　　深圳市零废弃环保公益事业发展中心执行主任毛达指出，指南给了政策研究者一些程序上的建议，让大家以更全面的视角去看待多元共治。“当我们要计算资源化率的时候，就觉得回收业是必不可少的，无论是产业化的回收企业还是民间回收业者，都要尽可能地把他们的服务纳入到统计当中，但一到了管理决策、规划的时候，又往往把他们排除在外，甚至是简单地取缔、淘汰。”他说，“这是不合理的，应当参考指南的建议全面地看待和垃圾管理有关的各个部门、相关方。”

　　生态环境部环境与经济政策研究中心社会治理中心主任郭红燕说，我国的生态环保战略制定和实施很大程度上与指南的思路是契合的，公众也能相对充分地参与到环境决策和项目实施当中。以邻避类项目为例，相关政策已经要求将垃圾处理项目等邻避类项目，提前纳入到规划当中或者编制专项规划，尽可能在早期公开，并要进一步开展环评、稳评，要求采取问卷调查、实地走访、座谈会、听证会等方式进行公众参与。她提出了三个方面的建议，首先可以结合指南相关思路理念，不断完善固体废弃物管理的战略和制度政策，不断完善社会稳评和利益共享具体机制等。其次，在建立完善制度的同时，更重要的是执行，执行中也需要社会组织等的参与。第三，充分发挥包括社区、社会组织、媒体、智库、个人、家庭等不同社会主体的特色和优势作用，与政府形成合力，共同把废弃物管理工作做好。

　　谭爽教授说，近年来，很多的地区出现了很良好的政府和社会组织的协作，政府和企业的协作，这些都会比只有政府自己在做这个工作的效率会要更高。但在整个废弃物治理过程当中，这些不同主体各自有各自的诉求，因此解决这个问题就显得尤为重要：到底要把他们摆在治理体系中的哪一个位置，怎么样能够达到一个相对的平衡，既能够相互补缺，又能够最大程度满足他自己价值和利益的诉求，不是互相掣肘？要有顶层设计和参与制度的支撑，才能真正实现各类主体间协同增效。

　　指南如何真正发挥作用？

　　Mushtaq Memon博士说，“指南的译介不只是单纯的文本翻译，我们更期待它能适应不同具体国家的国情条件，让人们在他们的文化背景下有所参考、执行。”

　　杜欢政教授建议，“废弃物是我国绿色发展中的一个重要议题，联合国的这本指南除了发布会以外，还应该开展更大的规模宣传，来推广其中的重要理念，让全社会都来接受这样的观点，真正推动我们的废弃物管理工作。”